专家观点 | 关于自然资源融合管理的若干思考-规划问道

一、自然资源融合管理的内涵与意义

自然资源融合管理是指将各类自然资源视为有机整体，破除传统分割管理模式，通过多方面深度融合，实现资源合理利用与保护。它既包括管理理念的融合、管理体制的融合、规划实施的融合、技术数据的融合，也包括各类自然资源管理的融合、自然资源与生态环境保护的融合、自然资源与经济社会发展的融合等。融合的思想在我国源远流长，如王阳明心学所讲的“天人合一”。融为一体、合而为一是自然资源融合管理最显著的特征。系统论、生态学、产权经济学、可持续发展理论、地域分异规律理论、资源价值论等是自然资源融合管理的理论基础。近年来，我国各地实施的“山水林田湖草沙一体化”生态修复项目和全域土地综合整治项目，为自然资源融合管理提供了实践样板。

从综合管理走向融合管理是自然资源管理秩序和管理能力现代化的重要标志。比较而言，其区别有三：一是整合深度。融合管理强调各类自然资源不同要素之间相互交融，形成有机整体，实现深度整合。综合管理侧重对不同资源管理的集合，各资源管理相对独立，整合深度稍逊。如融合管理会将山水林田湖草沙视为生命共同体统一规划；综合管理则是各资源管理部门协作，各司其职。二是管理理念。融合管理基于系统论，注重资源间相互关系和生态系统整体性，追求人与自然和谐共生；综合管理多从行政管理角度出发，旨在提高管理效率，优化资源管理流程。三是实施方式。融合管理需要打破部门界限，建立跨部门、跨领域、跨专业协调机制，数据信息深度共享；综合管理虽也需要协调和共享，但协调和共享程度低，多是各部门按职能开展工作，定期沟通。其联系有二：一是目标一致。都为合理利用、有效保护自然资源，实现可持续发展，兼顾经济、社会和生态效益。二是相互促进。综合管理为融合管理奠定基础，提供组织架构和管理经验；融合管理是综合管理的深化和升级，推动综合管理向更高层次发展。

自然资源融合管理能够解决当前自然资源领域诸多突出问题：一是解决管理碎片化。各部门分管不同资源，易导致管理缺位、错位或越位，或者出现不协调，如权益纠纷、政策冲突。融合管理整合职能，可以破除部门壁垒，统一规划与决策，提升管理的整体效能。二是优化资源配置。各类自然资源相互关联，以往独立管理难以实现整体性、系统性优化。如土地与水资源规划缺乏深度协同，造成资源浪费。融合管理从整体出发，综合考量不同资源间关系，依据需求和效益最大化原则，合理分配资源与提供要素保障，提高利用效率。三是协同生态保护。以往注重追求经济效益，开发与保护关系易失衡，融合管理将生态保护贯穿始终，在资源开发利用中充分评估对生态环境的影响，实现开发与保护的和谐共进。四是消除数据矛盾。各部门数据标准、口径不同，造成数据矛盾，影响决策的科学性。融合管理通过构建统一数据平台，整合多源数据，保证数据的一致性和准确性，为管理提供可靠依据。

自然资源融合管理的重要意义：一是自然资源融合管理为提高资源利用效率、推进绿色产业发展提供了新动力。破除部门分割，整合行政资源，可以实现自然资源优化配置。如矿产资源与土地资源的融合管理，能减少资源浪费，提升开发效益。推动产业与生态融合，可以催生新业态，同时形成新质生产力。如生态旅游结合自然资源保护和开发，带动经济增长，实现生态价值转化。二是自然资源融合管理为维护生态平衡、提升生态系统服务功能创造了新模式。将自然资源视为整体，进行全方位立体化监管，可以避免孤立管理形成盲区引致的生态破坏。如统筹水资源和土地资源管理，防止不合理灌溉引发土壤盐碱化，维持生态系统稳定。自然资源融合管理可以优化生态系统结构，增强其价值及服务能力。如通过森林与湿地的协同保护，强化水源涵养、气候调节功能。三是自然资源融合管理为保障资源公平分配、提升公众福祉提供了新途径。确保不同地区、行业公平获取资源，可以避免资源分配不均引发社会矛盾。如通过水资源与国土空间的融合管理，保障城乡居民用水权益。良好生态环境与合理资源利用，可以为公众提供优质生活空间。如通过城市绿地与休闲空间合理规划，改善居民生活品质。

二、自然资源融合管理的目标与任务

“十五五”期间，自然资源部加快推进自然资源融合管理进程，可以从以下四个方面重点安排部署。

（一）国土空间规划的融合

国土空间规划融合的目标是：主体功能区制度更加完善，三条控制线统筹更加合理，耕地数量、质量和管护落实到位，区域协调和规划传导更加顺畅，空间类规划与其他规划的衔接由“形式性审查”向“实质性审查”转变，科学适度有序的国土空间布局体系形成。

国土空间规划融合的主要任务：一是规划要素融合。破除单一要素规划局限，综合考量土地、水、矿、生态、产业等要素。统筹农业、城镇和生态空间，结合水资源、耕地资源分布确定城市发展规模及边界，保障生态用地的同时兼顾产业发展需求，实现多要素协同。二是部门协同融合。规划融合涉及多部门，需打破壁垒和制度性障碍。自然资源、发展改革、生态环境等部门应进一步强化常态化沟通机制，联合开展规划编制、审批与实施监督，真正实现规划“一张图”。三是数据技术融合。整合地理、经济、社会等多源数据，运用GIS、大数据、人工智能等技术，实现数据动态更新与深度分析，为规划提供精准业务支撑。四是规划层级融合。国家级规划明确战略导向，省级结合地域情况细化落实，市县制定具体实施策略，下级规划承接上级规划要求，同时反馈基层需求，通过联动优化规划。五是管理职能融合。持续强化城乡规划管理、水资源调查和确权登记管理等职责。

（二）耕地保护的融合

耕地保护融合的目标是：耕地全面落地上图，永久基本农田集中连片且优质高产，耕地占补平衡管理机制完成升级，补充耕地空间统筹到位，盘活存量与新增用地供应得到综合考量，非农建设、农业结构调整、造林种树等占用耕地统一纳入占补平衡管理，耕地保护责任考核科学合理，破坏耕地和毁林毁草毁矿联合监管与执法机制形成。

耕地保护融合的主要任务：一是规划融合。将耕地保护纳入国土空间规划体系，并且与生态保护、城镇建设规划协同。明确耕地保有量与“三条控制线”，城镇扩张严禁侵占优质耕地，生态建设规划充分考虑耕地生态功能。二是政策融合。整合土地、农业、财政等政策，土地政策严控耕地用途转用，农业政策鼓励绿色耕种和提升地力，财政政策整合各类专项资金，用于国家粮食安全产业带建设、耕地质量提升及保障、粮食输出地区的转移支付和种粮大户补贴。三是技术融合。综合运用卫星遥感、地理信息系统、物联网、无人机技术。卫星遥感实时监测耕地变化，地理信息系统分析数据辅助规划决策，物联网采集土壤墒情等数据指导轮作休耕，无人机识别疑似侵占耕地行为，提高耕地保护效率与科学性。四是主体融合。党政同责、部门协同、公众参与。党委、政府制定政策并监督，自然资源、农村农业等部门协作，同时引导公众参与监督，鼓励企业和社会组织参与耕地修复及高标准农田建设，形成耕地保护合力。

（三）自然资源资产管理的融合

自然资源资产融合管理的目标是：自然资源资产融合管理体制确立，统一行使自然资源资产融合管理的格局基本形成。委托代理自然资源资产行使所有权体制初步建立，自然资源资产负债表编制与实施投入运行，领导干部自然资源资产离任审计规范化、科学化。

自然资源资产融合管理的主要任务：一是构筑新格局。夯实统一行使所有权的强化资产管理职能、编制委托代理行使清单、健全产权制度、编制自然资源资产负债表和信息技术应用的基础，构建与之相适应的法律政策体系、资产市场体系和责权利体系，建立全流程的自然资源资产监管机制，完善资产收益征缴和利益分配机制。二是推进委托制。遵循科学规范、真实准确的原则，汇总和应用全国全民所有自然资源资产清查工作成果；按照在生态、经济和国防领域的重要程度，研究编制分别由中央和地方行使所有权的自然资源资产清单和空间范围；根据公平与效率兼顾的要求，研究建立由中央政府直接履行自然资源资产所有者职责的管理体制；依据财权和事权相匹配的原则，建立与委托代理相适应的收益分配机制和财政支出责任体系安排。三是编制负债表。编制自然资源资产负债表应当树立“反映资源禀赋、资源消耗与环境损害”的理念，能够发挥其描述、解释、评价、监测和预警的功能；明确“先实物核算后价值核算、先单要素核算后综合核算”的基本要求，构建反映我国代表性自然资源和典型生态环境要素的资产负债表指标体系框架；制定差别化的分区编制方案；加快实施自然资源资产调查统计监测的信息化、标准化建设。

（四）自然资源监管体制的融合

自然资源融合监管的目标是：自然资源监管重复、监管缺位和监管“真空”问题得到根本解决，专业化监管和综合监管措施落实到位，资源监管同资产监管、产业监管、生态监管相协同，适应生态文明建设要求的“多门类资源融合管理”的自然资源监管体系基本建成。

自然资源融合监管的主要任务：一是机构职能整合。通过整合，组建统一协调的自然资源监管与执法机构，将土地、矿产、海洋、林草等资源监管与执法职能集中行使，并与国家自然资源督察机构相协同，与基层综合执法机构相协调，消除和减少职能重叠、权属纠纷和重复检查，提升监管效率。二是法规标准匹配。清理现行自然资源各门类法律法规及规范性文件，消除矛盾和冲突内容。研究制定统一的自然资源分类监管标准子体系，包括自然资源破坏、生态环境损害判定标准，确保监管尺度一致，避免因标准不同导致监管漏洞。三是数据信息共享。构建统一的自然资源监管数据平台，整合土地利用、矿产开发、生态保护、海洋管理等数据，完善“一张图”管理，实时共享信息，为监管决策提供全面准确依据。四是建立跨部门协同监管机制。针对中央关注的重大监管问题，自然资源、生态环境、水利等部门及时进行联席会商和组织联合行动。五是强化督察队伍。增加国家自然资源督察局编制，整合外派督察力量，专业化督察与综合督察相结合，逐步实现土地、矿产、海洋、林草等领域的全覆盖。

三、自然资源融合管理的措施与建议

（1）加强部委融合。自然资源部与相关部委可以通过以下方式实现融合：一是与生态环境部融合。建立健全协同工作机制，加强环境监测与自然资源管理数据共享，联合监督与执法。二是与农业农村部融合。共同保障乡村振兴用地需求，协同推进农村集体所有土地制度改革，联合促进耕地双保和生态管护。三是与住房和城乡建设部融合。统筹城市空间规划与土地利用，协同推进城市更新与低效土地再开发，联合规范房地产市场秩序。四是与交通运输部融合。交通基础设施规划协同，土地资源保障与节约集约利用，共建共享基础设施数据。五是与国家发展和改革委员会能源局融合。包括政策协同制定，规划统筹衔接，项目审批联动，数据共享与合作等。

（2）完善部局融合。自然资源部与所属国家局可以通过以下措施实现融合：一是与国家自然资源督察局融合。在目标与规划协同方面，明确共同目标，协同制定规划和政策；在制度与机制建设方面，完善工作制度和流程，建立沟通协调机制；在信息共享与技术支撑方面，搭建统一的信息平台，共同利用先进技术手段；在人员交流与培训合作方面，开展人员交流任职，联合组织业务培训；在监督与执法协同方面，完善联合监督机制，强化执法协作配合。二是与国家林业和草原局融合。在制度标准统一方面，统一调查监测制度，共同开展林草资源资产清查与监测工作，建立自然保护地协同管理机制；在工作协调推进方面，共同推进生态保护修复重大工程，协同开展国土绿化行动，建立建设项目用地用林用草及压覆矿产联审机制；在信息数据共享方面，搭建信息数据共享平台，联合开展数据分析与挖掘；在执法监督合作方面，开展联合执法行动，建立健全监督协调机制；在人员交流培训方面，互派人员挂职交流，联合组织业务培训。在组织协调与沟通方面，完善协调机制，建立常态化沟通渠道、流程和清单及重要事项汇报制度。三是与中国地质调查局融合。在规划与目标协同方面，制定统一规划，明确共同目标；在业务工作融合方面，达成数据共享与协同，实现项目合作与实施，开展联合科研攻关；在制度与标准建设方面，理顺上下关系，统一工作制度，完善技术标准；在人员交流与培养方面，互派人员挂职，联合培训学习；在组织协调与沟通方面，完善协调机制，建立常态化沟通渠道、流程和清单及重要事项汇报制度。

（3）促进司局融合。自然资源部内设司局的融合也十分重要。总体举措是：建立统一的目标和战略，优化机构设置和职责分工（梳理职责边界、设置协调岗位或机构），加强沟通协作机制建设，促进人员交流与合作（开展人员轮岗、组建联合工作小组），强化文化融合与团队建设，建立有效的考核和激励机制。具体细分为：一是加强专业司局与综合司局的融合。在明确职责定位方面，清晰界定专业司局负责自然资源管理专业领域，如土地、矿产、海洋、测绘管理；综合司局统筹规划、政策研究、协调督办等。同时，梳理职责交叉部分，优化流程，避免推诿。在构建沟通协作机制方面，搭建定期沟通平台（如双周例会），分享工作进展、问题及思路；设立联合项目小组，共同推进重大项目，促进相互理解与协作。在推动人员交流方面，开展人员轮岗，让专业司局人员熟悉综合管理，综合司局人员了解专业业务；组织联合培训，邀请专家授课，提高业务协同能力。二是加强专业司局的融合。在业务协同方面，进行业务流程再造，明确各专业司局在土地、矿产、海洋、测绘管理等业务链条上的职责，消除重复和空白；针对国土空间规划，建立多司局参加的联合编制与审查机制。在信息共享方面，搭建统一信息平台，整合土地、地质矿产、测绘、海洋、林草等数据，打破信息壁垒；构建数据共享标准与规范，确保数据的一致性和准确性，满足各司局获取利用。在人员交流方面，推动专业司局人员轮岗，如国土空间生态修复司与耕地保护监督司人员互换，加深业务理解；开展联合培训，邀请内外部专家，涵盖多领域知识，提升综合素养。在建立协调机制方面，设立协调小组，处理职责交叉问题；建立争议解决机制，明确分歧处理流程，确保工作推进。

（4）指导央地融合。自然资源部可以通过以下方式与各省（自治区、直辖市）、地市、县自然资源部门加强融合：一是做好制度与政策衔接。在统一制度标准方面，制定统一的自然资源管理制度、技术标准和规范，确保各级部门在工作中有共同的遵循，实现业务的规范化、标准化；在政策解读与传达方面，及时将国家层面的自然资源政策进行解读和传达，通过组织培训、召开会议、颁布文件或与起草者沟通等形式，确保地方各级部门准确理解中央精神和政策意图，更好地贯彻执行。二是强化业务协同。在联合项目实施方面，在共同组织实施自然资源调查监测、生态保护修复、国土空间规划编制等重大项目过程中，明确各方职责和任务，加强沟通协调，形成合力；在审批流程优化方面，推进“多审合一”“多证合一”等审批制度改革，实现自然资源部与地方相关部门在审批流程上的无缝衔接，建立统一的内网审批平台，实现审批事项的并联审批和高效办理。三是完善信息共享机制。在搭建共享平台方面，建立健全全国性的自然资源信息共享平台，整合土地、矿产、森林、水、气候等各类自然资源数据，实现部、省、市、县四级数据的互联互通及共享共用，破除信息孤岛；在数据更新与维护方面，明确各级部门在数据更新和维护中的责任，建立定期的数据更新机制，确保信息的准确性、连续性和时效性，为自然资源管理决策提供可靠依据。四是组织人员交流与培训。在人员挂职锻炼方面，选派部机关工作人员到地方自然资源部门挂职锻炼，了解基层工作实际和需求，同时接收地方部门的人员到部机关挂职学习，提升其业务能力和政策水平；在业务培训与研讨方面，定期组织针对自然资源部门工作人员的业务培训，邀请专家学者和业务骨干进行授课，内容可涵盖自然资源管理的各个专业前沿领域，同时开展业务研讨活动，共同研讨解决工作中的难点问题。五是加强监督考核。在建立考核机制方面，制定科学合理的考核指标体系，对地方自然资源部门的工作进行全面考核，将考核结果与地方自然资源部门主要负责人任免（建议）相挂钩，激励地方部门积极履行职责；在监督检查方面，建立健全自然资源督察制度、巡视制度和审计制度，加强对地方自然资源管理工作的监督检查，及时发现和纠正违法违规行为，确保习近平总书记关于自然资源工作论述、批示指示和自然资源管理各项工作落到实处。

（5）鼓励府际融合。指导和支持地方政府探索自然资源与林业草原、自然资源与生态环境、自然资源与住房和城乡建设等职能及机构的整合。

综上，从综合管理走向融合管理是大势所趋。新一轮“大部制”机构改革也需要各部门对融合方式、方法、步骤、流程等进行多方探索。融合管理不仅是一种管理理念的转变，更是对传统管理模式的深刻变革，它要求我们在实践中不断探索和完善，以实现自然资源的高效利用和可持续发展。此外，从协调发展走向融合发展亦是未来趋势，如一、二、三次产业融合发展。这种融合发展不仅仅是产业之间的简单叠加，而是通过深度融合，实现资源共享、优势互补，从而推动整个经济体系的转型升级和高质量发展。