理论研究 | 试论国家空间规划体系的分层分类建构——基于“分区”与“系统”逻辑的探讨

完善国家战略规划体系和推进空间规划制度改革是我国治理体系和治理能力现代化建设的重要环节。自2019年中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)颁布以来，历经5年多时间，我国已经初步建立了“多规合一”的国土空间规划体系，并已经基本完成了全国、省、市、县级国土空间总体规划编制和审批工作，以形成国土空间开发保护“一张图”。

2024年7月召开的党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)，明确了进一步全面深化改革的总目标和原则。在关于宏观经济治理体系部分，提出要“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。构建国家战略制定和实施机制，加强国家重大战略深度融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能”。在关于城乡融合发展体制机制部分，提出要“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”，并要求“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”。为了落实《决定》精神，有必要进一步研究、深化和细化我国的空间规划体系建构，以深入实施区域协调发展战略和新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。本文提出“国家空间规划体系”的概念，并从“分区”和“系统”切入，阐释国家空间规划体系的分层分类建构思路，并延伸探讨协同治理的策略。

我国空间规划自改革开放以来已历经多次重大变革。1984年国务院颁布《城市规划条例》，1989年全国人大常委会通过《城市规划法》，从而在立法层面创设了城市总体规划和详细规划编制审批和实施制度，并确立了城市规划区内的建设用地和建设工程规划许可制度。1998年全国人大常委会修订《土地管理法》，确立了“土地利用总体规划”和城乡全覆盖的土地用途管制制度^[1]。进入21世纪以来，我国进入了城镇化提速与提质并重以及城乡统筹发展阶段，2008年起施行的《城乡规划法》，明确了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”为五级城乡规划，从而建构了城乡建设规划体系。期间，国家“十一五”规划提出了将国土空间划分为主体功能区的概念，要求“按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。国务院随即发文部署编制全国主体功能区规划^[2]。与此同时，随着国家管理的细化和强化，越来越多基于“系统”要素的部门管理与空间产生了联系，空间相关的规划类型不断增加(图1)。

▲ 图1 “多规合一”改革前我国的空间规划类型

资料来源：参考文献[3]。

但由于缺乏顶层设计，各项空间规划之间缺乏统筹、没有清晰界定相互关系，不但“土规”与“城规”在“分区”上未能有效统筹，而且与“林规”“草规”“海规”等“系统”规划也未能相协调。一方面，因不同“分区”和“系统”对应着不同主管部门，并由主管部门牵头分别编制具有空间政策属性的规划。这些规划虽然在其各自领域发挥了一定作用，但“政出多门”导致的职责不清、内容重复等矛盾时有发生，制约了我国国土空间治理体系的现代化建设^[3]。另一方面，在各类空间规划内部，随着要素和内涵的不断延伸，也出现了边界不清的问题。

以城市规划为例，由于我国特殊的“市带县”“撤县设市”等行政区划模式，各级建制“市”的辖区内既有城市，也有城市郊区和农村，所以其内涵远远大于真正意义上的城市(urban)①，是对应于城市-区域(city-region)，即建立在紧密功能联系基础上的城市及其区域腹地^[4]。而《城市规划法》基本针对城市，创设了包括由“城镇体系规划”“城市总体规划”“城市分区规划”和“城市详细规划”所组成的“城市规划体系”；其中，“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划”。此后，《城乡规划法》所确立的城乡规划体系，则内含了“城市规划体系”和“乡村规划体系”；由于客观上是对市(县)域“纵向到底”“横向到边”的全覆盖，与“土规”等的矛盾也就更难以避免。

党的十八大以来，在生态文明建设框架下，中央大力推进全国的空间治理和制度建设。2015年9月，中央《生态文明体制改革总体方案》提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。2018年3月，全国人大通过国务院机构改革方案，设立自然资源部。之后公布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》明确由自然资源部统一“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源所有者职责和所有国土空间用途管制职责”。2019年5月，《若干意见》明确提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”。

为落实《若干意见》，2019年自然资源部发出《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。自此，以“国土空间规划”为统一体系、“四梁八柱”为基本框架、“五级三类”为编制类型和层次的国土空间规划编制工作全面启动；旨在以国家、省、市、县、乡镇五个层级形成空间开发保护的“全域格局框架”和“全要素分区基础”，从而贯彻落实国家重大战略和指引及管控地方空间的开发与保护。

相较以往的“政出多门、权责不清”，新建立的国土空间规划体系是一个自上而下、层级清晰、传导关系明确的体系；在市县域层面，以优化“空间总体格局”、划定“三区三线”和确定“规划分区”等为手段，将“分区”和“系统”纳入本级国土空间总体规划的统筹。

自《若干意见》发布以来，空间规划改革和实践已经取得了很大进展，主要是基本实现了三个“确立”，即确立了从国家到乡镇、以国土空间规划为统一框架的空间规划编制和运作体系，确立了以各级国土空间总体规划为“一张图”的空间底图底数，确立了市县以“三区三线”为“规划分区”的框架和用途管制的基本限定条件。据此，可以认为我国的空间规划改革已经初步实现了“多规合一”的目标。

但还需要指出，“合一”是解决以往空间规划“政出多门”和缺乏统筹等问题的必要手段，是优化国家空间体系和实现空间治理现代化的基础条件，但这并非是实现空间治理现代化的充分条件。在空间规划“多规合一”改革初期，提出建立“五级三类”国土空间规划体系，以及逐步建立“规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系”，可谓简洁明了地表述了新体系的顶层设计，有利于快速“形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”。在此顶层设计之下，随着“多规合一”的制度和各级国土空间总体规划编制审批的基本完成，在初步解决了各级行政区空间规划的“有无”问题之后，应及时转向“规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系”的健全、细化和优化建构，基于“分区”与“系统”建构更具针对性的空间规划分层和分类体系，以全面落实国土空间总体规划的空间安排和传导要求，重新审视对应于行政区空间精准治理的机制。

目前的国土空间规划五级编制，在全国和省级层面呈现为战略性和结构性空间安排和传导；在市县和乡镇层面则是确定全域全要素空间格局和为空间用途管制提供依据，涉及生态保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区等不同“分区”，同时也涉及到包括各类设施的多个“系统”。目前的“五级三类”国土空间规划体系，其编制和管控也仍需采用“分区”“系统”策略。

其中，“分区”是指在空间政策导向上存在显著差异的地域，例如市县国土空间总体规划划定的“三区”和“规划分区”都是典型的政策分区。分区具有完整和明确的空间边界，在国土空间上呈现出连续的片状分布，各区之间存在空间政策导向上的差异。但划定分区并不能直接实现对土地用途的管制，即从“一片片”到“一块块”^[5]，需要在既有国土空间总体规划的框架下，开展各个“分区”的规划编制，以明晰分区用途和管控要点。为此，需要建构相应的“分区”规划子体系。

“系统”则是指某个完整的要素所构成的功能系统和规划对象，有明确的内涵，各系统相互联系又相对独立，但并不一定有明确的区域边界；可覆盖全域或跨多个分区，可呈现为线状、点状，甚至体现为名录或指标。据《若干意见》的列举，可包括“交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划”。对涉及空间资源利用的“系统”需要编制相应的专项规划，经批准后纳入同级国土空间总体规划的“一张图”管控。考虑到与空间资源相关的专项规划众多，亦应视为规划子体系。

早在国土空间规划体系建设伊始，就有学者提出了“区域—要素”统筹视角下的“多规合一”，并延伸至国土空间治理的统筹^[6-7]。在相关的研究中，区域型国土空间被界定为是对一定空间范围内人类活动与自然资源环境的综合性认知，即“一片片”的国土空间；要素型国土空间是从人类使用的客体角度考察国土空间，将其视为人类活动与自然资源环境的载体，即“一块块”国土，通常与具体宗地(宗海)的权利人对应^[6]。虽然在内涵上，本文所提出的“分区”和“系统”与既有文献中提出的“区域”与“要素”有所不同，但均可以演绎出空间规划体系的分层和分类建构必要性。

在全国、省、市、县级国土空间规划编制审批工作已经基本完成的背景下，探讨“国家空间规划体系”的分层分类建构具有重要的现实意义。一方面，在实施市县国土空间总体规划和编制详细规划的过程中，具有不同空间政策导向的规划分区，在工作内涵、技术逻辑、管控准则等方面的差异极大，很难在统一的技术体系下完成规划编制和管控。另一方面，各个“分区”和“系统”的事权分属于多个层级的不同行政主体；尤其是“系统”要素对应于诸多专项规划和主管部门，且具有很强的行业技术属性，既要服从国土空间规划“一张图”，其自身系统亦具有独立性和完整性。

由此可见，我国的空间规划制度建设和体系优化仍有待推进。事实上，目前的“五级三类”国土空间规划编制体系，本身就已经是一个分层和分类体系；但在国土空间总体规划格局、“三区三线”和“规划分区”等已经明确的背景下，为了更好地实现精细治理的目标，还需基于空间的“分区”和“系统”运作逻辑和治理诉求而完善我国的空间规划体系建构。

党的二十届三中全会《决定》提出要“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”，并阐述了国家发展规划、国土空间规划，以及专项规划和区域规划的作用和关系；还提出要“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”和“健全城市规划体系”。这是完善国家空间规划体系建构的根本遵循。

在国家宏观治理体系深化改革的背景下，有学者曾阐述过系统构建“国家空间规划体系”的核心问题，即关键在于如何科学理解空间规划的基础性作用，以及如何发挥好空间规划的基础性作用^[8]。建立国土空间规划体系是为了满足新时期国家空间治理体系和治理能力现代化的要求，对应于国家五级政区单元，自上而下编制、审批和监管，体现了空间开发与保护的国家意志和行政逻辑，兼具战略性和基础性，因而称之为“国家空间规划体系”并完善其建构，可谓契合了其使命及内涵；同时，国家空间规划对应和衔接国家发展规划，两者都是国家现代化建设和治理的重要手段。

回溯历史，与城市、乡村、生态区等对应的空间规划早已有之，且在长期的实践中分别形成了针对各类空间治理需求的相对成熟的规划编制、实施和管理准则。在统一的国家空间规划体系框架下，以市县国土空间总体规划为“战略引领”和“底线管控”^[9-10]，建立空间规划细分子体系，应是顺应各类国土空间开发和保护诉求，以及提升各级政区空间治理水平的重要举措。

审视国际经验，联合国人居署^[11]将空间规划划分为跨(国)境、国家、城市区域与大都市区、城市、社区等五个层次。在面对复杂的对象和错综的关系时，“划(分)区+(分区)子体系”是常用的对策。例如加拿大省级及其以下空间规划体系，由省规划法搭建政策框架，“省政策宣言”(provincial policy statement)就省域土地利用和底线管控、重大项目等问题提供政策指引；市一级在省的政策指引下制定“官方规划”(official plan)，作为羁束性政策文件(statutory policy document)，提出城市发展愿景，并为土地开发利用提供框架；在官方规划界定的城市、乡村和特别政策区范围内，分别编制“次级规划”，并纳入“官方规划”，以获得法定文件的效力。在“次级规划”以外，“官方规划”还指导交通、基础设施、绿地、自行车和步行系统等(专项)非羁束性总体规划(non-statutory master plans)的编制。“官方规划”和“次级规划”主要关注的是土地利用；在此基础上，则是进一步细化并附加开发控制条件，形成用于指导开发建设的“区划法”(zoning by-law)，以及针对临时开发而制定“临时控制”(图2，图3)。

▲ 图2 加拿大省级以下空间规划层次(以安大略省和渥太华市为例)

资料来源：https://ottawa.ca/en/planning-development-and-construction。

▲ 图3 渥太华官方规划乡村地区(上)、城市开发边界及其拓展区(下)规划指引

资料来源：https://ottawa.ca/en/planning-development-and-construction。

基于上述分析，提出国家空间规划体系的分层分类建构思路和框架(图4)。在国家空间规划体系下，首先是稳定目前的国土空间总体规划分层体系，即自上而下编制“国土空间总体规划体系”，覆盖各政区的全域，“对空间发展作出战略性系统性安排”，明确主体功能区及各类空间的总体格局，从而为市县域各分区的规划体系建构提供边界清晰、传导明确和权责明晰的“框框”。这里的分区规划体系包括城市规划、乡村规划和生态区规划等子体系。分述如下：

▲ 图4 国家空间规划体系框架示意

一是“城市规划体系”。当市县级国土空间总体规划制定后，市县域的空间格局和底线管控等要求便已经明确，使得城市规划可以“回归”城市本体。在“分区”定义上，即以“城镇发展区”或“城镇开发边界”为“框”并适度外延，形成城市规划体系，涵盖城镇体系规划、城区/镇区规划、(城市)分区规划、详细规划和城市设计等，以“引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”，并聚焦于提升城市空间品质，促进城镇人居空间、产业空间的优化建设和治理。可见，这里所称的“城市规划”，不同于以往的“城市规划”，不是对应于市级政区，而是指“城市的规划”，是契合《宪法》的“城市”意涵。

二是“乡村规划体系”。以市县域规划分区中的“乡村发展区”和“农田保护区”为“框”，大致同于目前的“乡镇国土空间规划”，涵盖乡镇规划、村庄规划、农林规划等。乡村规划体系应贯彻乡村振兴战略，聚焦于乡村人居空间建设和农田保护，并要致力于提升乡村建设用地利用效率，并结合乡村特色资源适度开发乡村经营性用地。

三是“生态区规划体系”。主要以市县规划分区中的“生态保护区”“生态控制区”等为“框”，以生态文明建设为导向，以“落实生态保护红线管理制度，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制”为目标，编制生态保护区规划、生态控制区规划、生态环境修复规划，注重自然地理边界和生态系统的完整性。此外，涉海地区还有“海洋规划体系”，其内涵亦是同理。

从而，以“国土空间总体规划体系”中的“市县级空间总体规划”为“底板”，城市规划、乡村规划、生态规划、海洋规划等次级规划体系共同形成了对应于市县全域的功能(或政策)分区的“分区规划体系”。与之并行的还有“相关专项规划体系”，可分为“海岸带、自然保护地与跨行政区域或流域国土空间专项规划子体系”和“交通、能源、水利、市政、公共服务等涉及空间利用的专项规划子系统”。至于“近期建设规划”“行动规划”“详细规划”“综合整治规划”等，是相应分类规划体系中的一个层级，同时由于它们都具有“实施性”，似可一并纳入“实施规划体系”。

这样，分层次的“国土空间总体规划体系”，与“分区规划体系”“相关专项规划体系”“实施规划体系”等分类体系便共同构成了“国家空间规划体系”的完整框架(图4)。

还需要指出，各次级规划体系之间并非是排他关系，而是需要相互衔接，并存在一定交叠或双重定义。以“城市规划体系”为例，其“城镇体系规划”需要衔接和深化上级和本级国土空间总体规划确定的城镇空间格局或城镇体系规划内容；而“城区/镇区规划”则可能在市县级国土空间总体规划编制中已经完成，也可能需要在衔接基础上加以深化，以及根据需要再编制分区规划(或单元规划)；关于乡镇，一般属于乡村规划体系范畴，但规模较大的强镇无异于小城市，其镇区规划应纳入“城市规划”。至于“城市详细规划”，则既是“城市规划体系”的组成部分，同时也纳入“实施规划体系”。此外，“城市设计”“相关专项规划”也均与“城市规划体系”存在衔接和协调关系。如此，便可建构起“城市规划体系”的外部衔接和内部分层关系架构(图5)。

▲ 图5 城市规划体系的外部衔接和内部分层关系架构示意

在生态文明建设和国家治理体系和治理能力现代化建设的总体目标指引下，国土空间规划制度建设和规划体系建构已经取得了突破性进展；“多规合一”改革的初衷，是为了解决政出多门导致的“规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂”等矛盾，旨在“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”。空间规划应是与空间相关、以空间为载体并最终落实至空间资源配置，涵盖多层次、多领域和体现多重发展目标的“一揽子”规划。但“一揽子”规划不意味着将各个“分区”“系统”的指引和管控要点都整合到一个规划；在空间治理上也不是要将所有事务都置于某一个部门^[12]。

在我国的空间规划改革新阶段，应从统一框架的搭建走向体系的完善。为了更好地统筹协调各级政府和各专业部门的空间资源诉求，在国家空间规划体系下，以各层级“国土空间总体规划”为统一框架，以“一张图”为技术平台，并设置与其他各类规划体系的衔接接口；在此基础上，还应合理建构“分区规划体系”“相关专项规划体系”和相应的次级规划体系。

还要认识到，空间规划编制审批的根本目的和价值在于实施；因而要重视同步构建“实施规划体系”，包括近期建设规划、详细规划、行动规划、全域综合整治规划等；这些规划既是相关规划体系的组成部分，也是规划实施环节的多部门协同治理平台。

在规划实施监管体系方面，要切实遵循“谁组织编制、谁负责实施”和“谁审批、谁监管”的原则。各层级“国土空间总体规划”和“跨行政区域或流域国土空间专项规划”，均由相应的上级政府审批和监管；其余的则基本为地方事权，包括让“城市规划回归城市层面，以此更好地界定中央与地方、政府与市场的关系”^[13]。有了完善的国土空间规划编制和实施监管体系，还需要有严格的责任机制，唯此方能实现国土空间的“分区”“系统”协同治理和“一张蓝图绘到底”。

本文回顾了我国空间规划体系的建构历程。鉴于我国已经建立了“多规合一”的国土空间规划体系，并已经初步形成了国土空间开发保护“一张图”，因而提出要进一步研究和深化、细化我国的空间规划体系建构。为此，阐释了“国家空间规划体系”的概念和相关的国际经验，提出在建立各级国土空间总体规划编制审批制度、明确市县全域空间开发保护总体格局和规划分区的同时，应针对“分区”与“系统”的管控需求，建立城市规划、乡村规划、生态区规划、海洋规划，以及相关专项规划次级规划体系；以“国土空间总体规划体系”与“分区规划体系”“相关专项规划体系”和“实施规划体系”共同建构“国家空间规划体系”。“国家空间规划体系”对应于“国家发展规划体系”，均要服务于国家现代化建设事业和致力于国土空间的协同治理。

本文认为，通过推动空间规划制度改革，我国实现了全域全要素、“多规合一”的空间规划体系，这在全球范围都是一个创举。在国家空间规划体系建构过程中，首先应坚定改革方向，继续完善从全国到县级政区的国土空间总体规划的编制规则，从而为分层分类规划体系的建构提供合理的框架。国土空间总体规划的战略性与基础性互为支撑、相辅相成；同时，这两方面都还须深化改革、完善制度建设和改进技术规则。

“战略性”以市级或跨政区国土空间总体规划为例，从国际和国内经验看，即便称之为空间规划，实际也都具有经济社会发展规划的内涵，或是说已蜕变为综合规划，而不再是传统的土地利用的规划。“多规合一”后的国土空间总体规划应是谋划区域和城市长远发展的战略性和综合性规划，是融会了经济社会发展目标和导向的空间规划。例如关于北京的规划，习近平总书记曾明确要求，北京的城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”，形成一本规划、一张蓝图②。关于上海的规划，国务院在对《上海市城市总体规划(2017—2035)》的批复中指出：要在《总体规划》的指导下，着力提升城市功能，塑造特色风貌，改善环境质量，优化管理服务，努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市③。可见，承载着“建设一个什么样的首都”“建设一个什么样的上海”这类方略的国土空间总体规划，其编制和实施应在地方党委、政府统一领导下，由发展改革、自然资源、住房和城乡建设等部门共同来完成；这个总体规划应是指导制定各项部门规划的顶层设计，包括五年期的发展规划和近期建设规划。这里的关键是要摒弃部门思维，不再将发展规划与空间规划截然分开。

“基础性”以分区规划子体系为例，当前无论是以市县级国土空间总体规划中的“主体功能区”，还是以“三区三线”，或是以“规划分区”为“框框”，都难以相对合理和清晰地界定城镇、乡村、生态、海洋等地域的边界——如果以主体功能区的“城市化地区”“农产品主产区”“重点生态功能区”为界，根据自然资源部的《主体功能区优化完善技术指南(报批稿)》，“在市县级国土空间总体规划中，根据实际需要，以乡镇为基本单元，细化主体功能区，每个乡镇只能划定一个基本功能类型”，即主体功能区往往以行政单元为界，实际难以直接转译为各分区体系的权责边界；而根据已经公示的市县级国土空间总体规划，“三区”是相对模糊的边界，往往采取概念化的表达形式；本应具有清晰空间边界的“基本分区”，以“农田保护区”和“乡村发展区”为例，实际上只能是极为破碎的图斑表达，并非“一片片”的功能(或政策)分区；“三线”与“基本分区”类似，且并未实现全覆盖。对这类“基础性”技术规则切不能小觑，其改进和创新抑或有赖于空间规划体系的进一步建构和健全。

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本文来源：城市规划

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