探索农房盘活利用的有效实现形式

习近平总书记指出：“农村闲置农房放在那里任其破败是一个大问题，利用起来却是一笔大资源。”针对一些地区农房闲置现象，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。2025年中央一号文件进一步明确提出，“探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。”完整准确全面理解文件精神，把握农房盘活利用的政策要义，对于促进乡村产业发展、维护农民财产权益具有重要的现实意义。

闲置农房盘活利用的政策要义

　　农房是农民群众的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。随着我国新型工业化、新型城镇化加快推进，农业转移人口数量不断增加，农村人口“离土离乡”，导致农村“建而未用”“人走房空”的现象较为普遍，产生了一些常年闲置或季节性闲置农房。积极探索农房盘活利用的有效实现形式正是促进农村资源资产有序利用、拓宽农民增收渠道的重要举措。从政策内涵看，其中有这么几层含义。

　　第一，在严守法律政策底线红线的基础上，各地可以大胆探索农户合法住房稳妥有序利用的具体方式，如出租、入股、合作等。这样既可以用好农村现有资源，也可以促进乡村产业发展，还可以让农户从中获得房屋租金或者分红收益，增加财产性收入，享受到更多的改革红利。

　　第二，盘活利用的重心是农户合法住房，而不是宅基地。这意味着各地在探索过程中，应该更多在“房”的盘活利用上下功夫，而不能老打“地”的算盘，琢磨让农民放弃宅基地。加之，宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法享有的权利，这是法律明确规定的。因此，无论如何盘活，都要确保宅基地使用权和房屋所有权始终攥在农户手里，非集体经济组织成员只能通过租赁方式取得不超过20年的租赁权，到期后宅基地使用权和农房所有权仍归农户。

　　第三，盘活利用农户合法住房也是充分挖掘乡村的多种功能和多重价值促进乡村产业发展的过程。通过盘活利用闲置农房可以发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。但需要注意的是，闲置农房盘活利用也具有自身规律，其对资源禀赋、区位优势、产业基础等依赖性较强，各地探索中要坚持因地制宜，不能盲目通过下任务、定指标等方式强推。

　　第四，盘活利用农户合法住房是一个涉及农民切身利益的大事，需要坚持历史耐心和守牢法律政策底线。农房闲置是城镇化的必然现象，要保持足够的历史耐心，农民没有在城里扎下根之前，不能为了减少闲置急急忙忙让他们退出宅基地和农房，断了他们的退路。此外，农民作为农房所有权主体，农房是否盘活、如何盘活由农民说了算，不得违背农民意愿强制退出宅基地（农房）和强迫农民“上楼”，损害农民合法权益；严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地和农房，城镇居民到农村购买宅基地和农房口子不能开，也严禁退休干部到农村占地建房和下乡利用农村宅基地建设别墅和私人会馆。

探索农房盘活利用有效实现形式的思路与建议

近年来，国家高度重视农房资源的合理利用，及时出台相关政策措施，支持各地采取有力措施，积极稳妥盘活农村闲置农房资源。从实践看，各地在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础和历史文化传承等，结合农民意愿和经营能力状况，因地制宜探索盘活利用闲置农房的有效途径和政策措施，取得积极成效。但是我们也要看到盘活实践中仍面临着盘活路径比较单一、盘活效益相对有限、盘活风险隐患较多、盘活配套政策不够完善等困难挑战。为此，要在依法保障农民宅基地基本权益的基础上，扎实开展相关基础性工作，不断完善农房租赁政策，健全农房合作盘活机制，强化政策配套支持，完善经营性农房安全管理机制，积极稳妥探索农户合法住房盘活利用的有效实现形式。

　　扎实开展相关基础性工作。一方面，要完善乡村地区规划管理。科学编制村庄规划，因地制宜确定编制重点，突出村庄特色，区分村庄建设边界内外合理布局乡村产业业态和建设项目，明确土地开发利用具体要求；对于尚未编制村庄规划地区，探索“约束指标+分区准入”通则式规划管理方式，确保“通则”管用、好用、实用，为闲置农房盘活利用提供规划依据。另一方面，要做好房地一体宅基地确权登记颁证工作。对于完成房地一体宅基地确权登记颁证的地区，要巩固确权登记成果，加快登记成果的共享应用；未完成确权登记颁证的地区，要按照有关政策要求，规范有序推进房地一体宅基地确权登记颁证，探索建立城乡一体的不动产登记数据库管理机制和成果应用机制，为闲置农房盘活利用夯实基础。

不断完善农房租赁政策。构建一套规范有序、保障权益、风险可控的农房租赁政策是探索闲置农房盘活利用有效实现形式的重要举措。聚焦实践发展需求，要着力健全农房租赁政策，明确农房出租的原则、条件、方式、程序、用途监管等；加强农房租赁合同规范管理，健全租赁双方权益平等保护制度，强化司法保障；建立风险防范机制，防止“长租短付”等类似行为损害农民合法财产权益。此外，还要明晰承租人的农房权能内容，对于非集体经济组织成员租赁农房的，允许其对农房适当修缮和内部改造，但不允许其对农房自行翻建、扩建以及违规变动房屋主体和承重结构进行装饰装修。

健全农房合作（入股）盘活机制。多主体合作盘活是闲置农房盘活利用的有效途径之一，有助于形成多方参与、共建共享的盘活利用格局。聚集当前的实践难点，要加强集体经济组织“统”的能力建设，发挥好其在闲置农房合作盘活中的纽带作用，做好相关监管和服务，如依托村庄资源禀赋，融合地方文化特色，统筹规划乡村发展格局，规范引进优质社会主体通过合作（入股）方式盘活闲置农房。探索建立农房盘活利用收益多方共享机制，合理确定农户、村集体、社会企业等合作主体的收益分配比例。对探索以农房作价入股盘活的地区，要研究出台农房入股盘活的规范，明确入股条件、程序、分红分配办法等；探索建立契合地区实际的农房价格评估制度，合理确定农房的市场价值。

强化相关政策配套支持。闲置农房盘活是一项系统工程，涉及行业部门较多、政策措施内容广泛，需要加强相关政策配套和支持。可以探索建立企业等社会主体参与闲置农房盘活利用的资质审查制度，完善社会主体盘活农房用途监管机制，建立风险防范机制，保障农民稳定获取农房租金或分红收益；创新金融产品、服务和融资政策，为利用农房发展旅游民宿、康养、创新创业等经营活动提供特色小额专项贷款，解决盘活费用高、资金压力大的难题；健全农房发展经营性项目的扶持政策，降低用电、用地、融资、税收以及资金扶持的门槛，探索建立符合农村特点的消防等特种行业经营的市场准入标准，优化特种行业经营证照办理的条件和流程；探索存量建设用地再利用机制，加强闲置农房盘活利用中必要的活动广场、停车场、旅游公厕等配套设施建设。

　　完善经营性农房安全管理机制。闲置农房盘活利用实现了农房功能的多样化，除了发展民宿经济用于居住，还有部分农房用于从事其他生产经营活动，这些无疑对农房安全有了更高要求。因此，在盘活过程中，各地要完善经营性农房安全管理机制，明晰产权人和使用人的安全责任，探索有效落实路径办法，确保在闲置农房开展经营活动前具备安全使用条件。此外，也要建立健全农房改扩建和变更用途管理制度，对于农房实施改扩建的，依法依规办理用地、规划、建设等有关审批手续，按照相关工程建设标准进行设计和施工，竣工验收合格后方可使用；对于农房用作经营、公共服务等人员密集场所的，按照经营活动类型和服务规模，明确具体的审批程序和要求，确保闲置农房盘活利用安全有序。

　　（祖健系农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室助理研究员；刘俊杰系农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室处长、研究员）

来源：中国经济时报–中国经济新闻网

原文始发于微信公众号（土地学人）：探索农房盘活利用的有效实现形式