存量发展背景下上海控制性详细规划编制优化思路研究

1.1  起步阶段（1982—2003年）：初步探索控规技术方法，响应市场化开发需求

1.2  初创阶段（2003—2007年）：构筑编制单元网络，初步形成控规管理框架

1.3  成熟阶段（2008—2016年）：构建成熟的控规制度，逐步加强精细化管理

1.4  提升阶段（2017年以来）：向提质增效转型，保障“上海2035”总规实施

2.1  推动城区功能完善与品质提升

面向存量发展，控规需侧重通过调整优化各类空间权益和资源的配置对城市建成环境进行谨慎干预，以此推动地区的功能完善与品质提升。

一是需要依托控规全面优化完善存量城区的公共服务水平。在满足基础性和公益性产品与服务供应的基础上，应进一步满足不同地区、不同人群的差异性需求，在发挥政府基本保障作用的同时，充分借助市场与社会力量，持续完善公共产品与服务。

二是需要依托控规为地区发展再创活力与价值。在推动产业更新、优化职住平衡、促进功能混合方面，控规通过评估分析和优化调整，可以为地区发展注入新的动力。

三是需要依托控规持续提升城市建成环境的空间品质。为进一步贯彻低碳、韧性、历史风貌保护等新要求，需要运用设计思维和方式加强精细化管理，不断提升城市美学品质，改善居民生活质量，加强社区文化认同，实现绿色低碳发展。

2.2  应对多样项目类型与更新方式

2.3  统筹多元主体权益与开发诉求

2.4  协调复杂建设工程实施条件

2.5  保障高效能控规编制管理实施

控规具有法定属性和技术属性，既是具有法定拘束力的文件，也是落实规划目标、指导地块开发更新的主要技术工具。同时，控规也是“优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具”，具有公共政策属性。在存量发展阶段新要求的形势背景下，应将控规置于城市规划建设治理体系框架中进行优化，进一步发挥控规的统筹综合作用，不断升级技术方法和创新编制管理方式，跨系统条线协调不同专业领域的技术标准和主管部门的管理要求，加强控规管控与建设实施之间的相互衔接。

一是应进一步加强控规与土地管理、规划许可的协同联动。国土空间规划体系明确详细规划层面城镇开发边界内的“详细规划+规划许可”的管制方式。为有效应对存量发展阶段的各种情况与问题，需要进一步加强控规与规划许可的紧密衔接，厘清不同工作阶段的具体任务，基于总体统筹协调确定控规编制管理的工作界面，明确实施传导方式。在此基础上，合理优化控详规划的管控内容以及强制性与引导性、刚性与弹性的管控方式，保障包括用途管控在内的管控适应性。

二是应进一步加强控规与通则等多方式管控的协同联动。控规是开展规划许可的主要依据，但规划许可还需要考虑和满足《规划管理技术规定》及其他相关的规范性文件等规划管理要求。存量发展阶段，有效的控规管控必须将控规与这些相关的通则规定和程序规定等进行整体考虑，推动多方式协同。

三是应进一步加强控规与建设实施方案的协同联动。面对存量发展阶段更高的要求和更为复杂的局面，应尊重既有的土地和房屋权籍关系并考虑其调整的可能性，加强城市设计对于实施方案品质提升的引领作用，基于实施方案开展财务分析，以此评估规划内容的可行性。在此基础上，应进一步加强控规与建设用地管理和建设工程管理的联动，整合规划与住建、交通、绿容等其他相关行业领域对于建设用地和建设工程管理的目标导向和技术方法，统筹协调绿地率、保障性住房和停车位配建等相关行业的技术标准和具体管理要求，在控规中做好技术衔接，促进控规的高品质高效能实施。

4.1  增加用途管控弹性，保障弹性复合使用

存量发展阶段，需要注重结合城市更新保持和加强办公、研发、居住、文化等功能业态的有序复合，并允许功能业态在合理范围内进行动态调整。上海既有控规以“土地用途+各用途规模比例”的方式来约束建筑功能，相应管控方式在土地全生命周期使用过程中缺乏弹性，许多涉及建筑复合利用和功能转换的更新项目需要调整控规，形成较高的实施成本。应对存量发展阶段的各类更新需求，建议叠加土地用途和建筑功能双层管制，形成面向全生命周期的精细化混合用途管制体系，优化控规土地用途管控方式，增加用途弹性，在界定土地权益的同时，通过减少需要调整控规的情形，更好地满足小规模更新需求，提高实施效能。

在具体管控方式方面，建议借鉴纽约区划和德国建造规划等的规划管理经验，形成“复合功能地类+建筑适建范围”与“通则管理+特别规定”的管控方式，提供更具弹性的用地类型、更加精准的建筑适建范围、更加便捷的管控方式。

4.2  优化建筑布局管控，协调复杂空间关系

存量发展阶段，需要进一步加强对于城市空间形态的规划引导与控制，协调复杂的实体建筑关系，营造高品质公共开放空间，并依托空间形态对用途类型和建筑规模进行精细化管控。上海既有控规和相关技术规定对于建筑布局以“条件管控”为主。其中，控规依据城市空间营造和品质提升的目标和意图，对建筑控制线、贴线率和塔楼范围等内容做出规定，形成建筑布局管控与引导条件。建设工程设计方案阶段，建筑布局还需要满足《规划管理技术规定》中的建筑间距等通则管理要求，以及交通和消防组织、绿地率、地块开口等工程管理要求。

为确保对于复杂空间条件建设项目的规划管控要求的可实施性，可借鉴德国建造规划的“方案管控”方法，在控规编制阶段同步开展实施层面的方案研究，依托实施性城市设计优化建筑形态和空间景观，有效界定公共开放空间，合理布局功能业态和开展交通流线组织，全面提升方案品质，形成兼具功能合理性和工程可行性，即满足市场开发诉求和相关建设工程管理要求的框架性总平面布局方案，提取建筑布局形成允许建造实体建筑的范围，即“建设窗口”。

对于不同建设窗口之间的间距突破建筑间距通则要求的情形，可衔接《规划管理技术规定》，将建设窗口之间的间距要求视作结合项目实际情况对于建筑间距做出的具体规定，为后续设计方案审定提供依据。

与“条件管控”方式相比，“方案管控”能够充分发挥规划“分配空间资源”和“协调空间权益”的作用，协调不同建筑的外部关系，在落实规划设计导向和满足空间品质要求的同时，形成能够指导建设工程设计方案编制与确保建设实施顺利推进的“解决方案”。依托“框架总图”，可进一步增加管控层次和细化义务规定。

4.3  创新规划技术方法，贯彻落实新发展理念

存量发展阶段下的控规在承接上位刚性管控要求的同时，还需探索落实新时期高质量发展的战略目标要求，强化中微观层面的技术创新与应用，真正将低碳、韧性、历史文化保护等新要求体现在规划编制实施的全流程，提高控规对城市发展的适应性。与此同时，随着空间数据的不断完善和模型方法的不断建立，也有条件通过更为综合的空间分析方法和模型进行规划推演，提升规划的科学性。

具体而言，控规阶段可通过3种路径和方式进行优化完善：一是强化对控规方案的技术支撑，建立新理念与空间的作用关系；二是开展整体性统筹研究；三是优化完善指标体系，例如新增充电桩、立体绿化等指标，加强对特殊功能类地块的“特殊指标”管控。

4.4  丰富编制组织类型，满足多样实施需求

推动各类更新项目的高品质高效能建设实施，是存量发展阶段控规的重要任务。近年来，上海控规编制与市场开发意图及建设工程设计方案研究的衔接日益紧密，针对许多存量地块开发的研究已达到建筑设计方案深度。建议进一步加强控规编制审批与规划许可的衔接，并根据存量发展阶段各类更新项目的规模大小、功能类型、复杂程度与实施模式形成差异化衔接方式，以及与之相对应的控规编制组织和技术方法。

为进一步强化控规的引领性和有效性，对于需要协调复杂的空间权益、义务，以及工程建设条件的建设项目，建议在控规编制阶段加强对其实施的可行性研究。例如厘清建设用地和房屋产权的归属关系，论证优化调整的可能性和实施路径；对更新项目开展经济测算，包括财务分析和财政影响评价，从开发主体、政府和全社会等不同视角全面评估更新设想的经济和社会可行性。在此基础上，建议在控规编制阶段并联开展规划许可阶段的规划土地意见书审批和建设工程设计方案审定等准备工作，依托多方参与和统筹协调同步稳定建设项目的规划条件、用地条件和建设条件，有效化解后续建设实施阶段的不确定性，缩短项目建设实施的总体周期。可依据城市更新相关管理要求，进一步关联项目组合开发、土地供应和资金统筹，明确市政基础设施结合公共服务设施的建设、管理、运营等相关要求。

4.5  完善多方参与形式，广泛凝聚各方共识

推动由增量开发向存量发展的模式转型，是上海城市规划建设进入新阶段的必然选择。高品质、高效能推动城市可持续发展与有机更新，需要充分发挥控规作为具有法定拘束力的文件和指导建设实施的主要技术工具的作用，持续优化控规编制技术方法和管理方式，加强控规与规划许可和建设工程管理的衔接。在此基础上，还需要进一步发挥规划引领作用，基于控规公共政策的性质，与土地和财税等其他公共政策进行衔接与协同，统一目标导向，明确工作界面与职责分工，协调管理对象与方式，确保控规管控的有效性。

详情请关注《上海城市规划》2025年第1期《存量发展背景下上海控制性详细规划编制优化思路研究》，作者：金山、赵宝静（通信作者）、乐芸、何颖，上海市城市规划设计研究院。本文内容仅代表作者观点。