规划问道伦敦国王十字火车站片区的改造近年来成为建筑设计、城市设计、城市再开发、低碳社区等多领域炙手可热的案例。在建筑层面，由煤气站（gasholder）改造而来的价值1亿的豪宅（图1），Heathwick将卸煤场改造的商业（图2）都成为建筑研学必打卡目的地。圣马丁大学的迁入和Google唯一海外总部的落地，也是城市再开发领域津津乐道的话题。
国王十字火车站片区改造的动议始于20世纪70年代，甚至早于耳熟能详的金丝雀码头改造。然其经历20世纪70和80年代两轮惨痛的失败经验，最终借助1996年欧洲之星（EuroStar）建设的契机才得以重启。第三次更新也并不顺利，前后经历了20年决策、谈判与落地的过程。难产式的更新历程却没有来自于城市治理与规划实施视角的解读。
本文以规划得益制度为切入点，剖析国王十字在更新过程中，平衡各利益主体诉求的过程和工具。进而提议我国完善适合本国国情的规划得益制度，以推进城市更新，并实现更新中的经济发展、社会均衡、空间品质提升、环境可持续等目标。
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规划得益概念与英国的制度设计
规划得益是指因土地用途变更和规划调整而产生的土地增值收益，通过公共还原机制实现利益分配。英国以土地开发权国有化为基础，通过规划立法、增益金征收及规划义务等形式实现增值收益的公共还原。其他国家如美国、荷兰也有类似机制，但名称和工具各异，共同原则是“谁贡献，谁收益”。英国规划得益制度经历了4个阶段：
（1）逐个案例定价方法（1909—1947年）：地方政府与土地所有者分享增值收益，比例从50%提升至75%。
（2）增益金时期（1947—1985年）：土地开发权国有化，征收100%开发费，后因抑制开发积极性被废除。
（3）可协商规划义务时期（1985—2008年）：通过S106条款引入规划义务，通过协商提供实物或非实物公共产品，如可支付住房、就业培训等。往往针对大型项目，且强调灵活性和社区受益。
（4）社区基础设施税（CIL）并行时期（2008年至今）：针对中小型项目，按固定税率征收，用于基础设施建设。与规划义务互补，共同支持地方基础设施。
CIL的提出旨在简化程序、降低行政成本，目标是取代沟通成本极高的规划义务。然而固定的税率使其在同一个地区，对于大型开发项目与小型开发项目的征收总额差距过大。因此，它在大型项目中的运用时常受阻。在实施至今的16年中，虽其应用广泛，但也未能成功将规划义务取而代之。所以2008年后，英国一直采用规划义务（S106协议）与社区基础设施税（CIL）双轨并行的增值还原体系。
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国王十字更新与规划得益
国王十字位于伦敦城市中心城区的北部边缘，地跨卡姆登（Camden）和伊斯灵顿（Islington）两个自治市。这个仅27ha的场地是伦敦、英国，乃至欧洲的交通枢纽。场地内的两座火车站和场地以西1km处的一座火车站分别承接欧洲大陆、英国境内区域及伦敦周边地区的交通。
该区域早在19世纪20年代因毗邻运河而取得了与英格兰北部主要工业城市的便利联系，进而吸引了诸如煤气厂、油漆制造厂等众多工业。保留至今的工业、仓储建筑逐渐沉淀为伦敦的历史保护建筑，并塑造了国王十字的场地基因。
参与国王十字第三轮更新的主体可大致分为五大阵营：政府部门、土地所有者、私营开发商、社会压力团体及地方社区代表。众多参与主体分别带着政策、资金、土地等资源加入这场开发合作，形成互相监督的合作伙伴模式。一方面，多渠道资金投入保证了项目即便经历2008年的全球经济危机也得以顺利落实。另一方面，多样化的参与主体发展诉求错综复杂，更新目标也更加多元。其中，私营开发商阿金特.圣乔治（Argent St. George），作为唯一的开发运营商在项目前期谈判和后期建设中起着至关重要的作用。
2.1 更新成果与规划得益
经过10年的谈判、协商、规划编制与修改、规划许可申请等过程，开发商阿金特于2006年获得规划许可并开展更新改造。经济发展效益显而易见，比如卡姆登与伊斯灵顿自治市的经济产值（437亿英镑）已于2015年逼近金融城；该地区工作机会增长500%，本地居民增长141%。通过规划义务，阿金特与卡姆登议会达成共识，返回社区与其他利益主体的土地增益更值得称道。其中包括：
（1）混合功能社区：办公、居住、文化休闲与零售结合（图3）。
（2）社会住宅：44%为社会住房，远超伦敦平均水平（图4）。
资料来源：陈亦琦、蔡诗谣绘制。
（3）公共空间：占比超40%，包括公园、步道等（图5）。
（4）历史保护：20幢历史建筑得到修缮与活化。
（5）社区服务：投资210万英镑用于就业培训，提供2.4-2.7万个就业机会。
2.2 规划得益制度的实践经验
倚仗土地强大的增值潜力，各方主体把握机会利用规划义务有效实现了土地增值收益公共还原。
（1）精准识别公共利益
在利益磋商和博弈过程中，为了兼顾公平和效率，需要精准识别规划得益中的公共利益。国王十字案例中最为典型公共利益代表包括社区利益与历史保护利益。对于社区利益代表，卡姆登议会和阿金特主动组织成立“国王十字发展论坛”（KXDF），以“稀释”顽固反对派——国王十字车站地区公众意愿组织（KXRLG）的持续抗议。对于典型社会压力团体，如历史保护利益代表，卡姆登议会和阿金特给予了最大的尊重：准许他们开启公众质询程序，及其在规划编制和开发许可全阶段发声并影响决策（图6）。
资料来源：笔者自绘。
（2）基于目标（outcomes）而非指标（outputs）的公共还原
公共还原产品不局限于社会住宅、社区公共空间、历史建筑的修缮与保护等实物性公共还原；还包括非实物的服务，比如阿金特支持“国王十字再就业协会”相关课程的运营和后期的经营管理。它也不局限于场地内的还原，如社区周围的道路修建、向巴士公司争取在场地内增设换乘站点等（场地外的还原）。
关于“社会住宅”数量和比例的问题，由于牵涉多方主体的利益诉求，是整个谈判议程中最为艰难的议题。国王十字案例的社会住宅数量并未在各项政策中达成一致的建设意愿：《大伦敦规划》（40%）、《卡姆登统一发展规划》（50%）、《伊斯灵顿统一发展规划》（35%）、以及开发商Argent（25%）。在不执着于数量、比例等量化条件的基础上，利益相关主体通过兑现形式的灵活转变（50%的社会租赁住宅分解为15%的半产权住房和35%的纯租赁住宅）、过程管控（如为英国社会住宅机构垫资修建社会住宅）、替代方案（如将学生宿舍纳入社会住宅范畴）等手段仍能实现社会住宅作为规划义务的初衷。
（3）开发协议协助落实地方发展规划目标
国王十字的规划义务内容丰富，包括高比例的社会住宅、对场地内历史建筑的保留与修缮、社区公共空间的供给、基础设施以及社区服务提升等多个方面。规划义务的内容通过开发商与政府达成的开发协议从不同层面、不同维度有效落实了地方发展规划的多元目标（图7）。
资料来源：笔者自绘。
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对我国城市更新规划得益的启示
3.1 通过规划协议
建立社会目标传导路径
我国可借鉴英国双路径模式：通过控规和规划条件落实空间目标；通过规划协议（义务）实现社会目标，如公共服务、文化保护等（图8）。
资料来源：笔者自绘。
3.2 丰富规划义务形态
规划义务在形式上不拘泥于标准化的、物质性的公共服务设施的输出。它可以量体裁衣提供个性化的培训教育服务、绿色出行、可再生能源利用、甚至举办节庆赛事及专项经济补助。规划义务的丰富形态为城市更新输出差异化的、定制化的公共产品提供了制度保障；也为项目长期健康的运行与地方增长提供了基础。我国若建设规划义务制度，也应注重丰富规划义务的形态与表达。
3.3 精准界定公共利益代言人
城市更新项目涉及不同的利益主体。他们之间复杂的博弈往往是项目推进的关键。我国地产导向的更新模式使地方政府、开发商、土地权属人三者形成相对固定的增长联盟，其以追逐增值利益为导向，严重挤压公共服务设施供应。国王十字更新实践中“如何界定利益相关者”以及“赋予其有边界的参与权力”启示深刻。首先，培育新的利益主体是解构我国由地方政府、开发商、土地权属人三者形成的增长联盟的关键。其次，利益相关者不是泛化的普通民众，也不等同于产权所有人。我国应该建立起更新项目的利益相关者差序格局：以产权所有人为核心；以租客、受开发影响邻里代表和各种公共利益代言人为第二圈层；以弱势群体为最外围的利益相关者谱系。
原文介绍
《城市更新中的规划得益制度与实践——以英国伦敦国王十字车站地区更新为例》一文刊载于《城市规划》2025年第4期，第33-45页。
【doi】10.11819/cpr20250405a
贺璟寰，华南理工大学、亚热带建筑与城市科学全国重点实验室讲师。
陈思楠，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生。
戚冬瑾，华南理工大学、亚热带建筑与城市科学全国重点实验室教授、城市规划系副主任，中国城市规划学会会员，本文通信作者。
陈博敏，华南理工大学硕士。
朱伟鹏，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司高级工程师。
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微信改版后
好多人说不能很方便找到我了
其实把咱们“城市规划”置顶就可以啦
只需要5秒钟哟~
官方投稿网址：http://www.planning.com.cn
原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】城市更新中的规划得益制度与实践——以英国伦敦国王十字车站地区更新为例
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