【Open Access】浙工新村自主更新实践探索与机制研究*

【摘要】城市更新时代迎来了存量优化的关键转折点，自主更新模式有效解决了城市更新中的“旧改难”问题，其独特的居民协调方式、项目审批方式、土地融资理念等，是适配当前存量优化背景的模式创新，能够有效促成城市老旧小区更新项目的顺利完成。本文以杭州市浙工新村自主更新项目为案例，基于制度分析与发展框架(IAD)的“外部变量-行动机制”分析框架，从影响因素和行动机制出发，提出浙工新村自主更新的关键因素，主要包括政府的政策支持、项目的规划设计、居民的特征要素三个方面。总结提炼得出自主更新的政府条块的协同机制、熟人社区的协商机制、民生导向的融资机制等关键机制，对城市老旧小区自主更新具有重要的借鉴价值。

ABSTRACT：As the era of urban regeneration ushered in a key turning point for stock land optimization, the self-initiated regeneration model has effectively addressed the challenges of old urban neighborhood renovation. Its distinctive approaches-such as resident coordination, project approval, and land financing-represent a model innovation well-suited to the current context of stock land optimization, and can effectively facilitate the implementation of urban regeneration projects in old residential neighborhoods. This paper takes the self-initiated regeneration project of Zhegong New Village in Hangzhou as a case study. Using the “external variable-action mechanism” analytical framework of institutional analysis and development (IAD), it identifies the key factors contributing to the project’s success from the perspectives of influencing variables and action mechanisms. These key factors include: government policy support, project planning and design, and residents’ characteristics. The paper also summarizes the key mechanisms of self-initiated regeneration model, including a coordination mechanism among government departments, a consultation mechanism within the acquaintance-based community, and the livelihood-oriented financing mechanism. These mechanisms offer valuable insights for advancing self-initiated regeneration in old urban residential neighborhoods. 

随着增量时代向存量时代不断变革，以老旧小区更新为主要内容的存量优化成为城镇化发展的新思路[1]。2024年，浙江印发《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见(试行)》，强调城镇老旧小区改造涉及群众切身利益，关系城市长远发展，并为老旧小区危房的解危改造探索出自主更新这条新路径。然而，多个城市自主更新实践在不同阶段遇到瓶颈，城市老旧小区的自主更新面临着诸多挑战。杭州市“浙工新村”作为国内有代表性的大规模自主更新的老旧小区，实现了居民为主体、资金平衡、产权原址不变、居住环境优化与固定资产增值。从单一依赖政府更新，转化为居民自主更新的模式，从根本上解决了“谁来改，钱哪来，改什么，如何长效维护和管理”等老旧小区更新改造的难题[2]。本文选取浙工新村自主更新项目作为研究案例，通过运用制度分析与发展框架(IAD)的“外部变量-行动机制”分析框架，凝练浙工新村自主更新实践探索过程，剖析其内在机制，为存量优化背景下城市老旧小区自主更新提供借鉴。

城市老旧小区自主更新在实践界和理论界都引起了广泛关注。实践层面，各个城市在自主更新实践上做了初步探索。2021年，南京市“小西湖”项目中的马道街39号进行了自主更新的尝试，但存在无法长效实施的瓶颈，其无法在实践中得到可持续复制[3]。广州市华侨新村也进行了自主更新的尝试，但是也仅限于独立产权的自主更新，还对居住生活、整体风貌产生了负面影响[4]。同时期，北京市桦皮厂胡同8号楼、杭州市余杭区桃源小区18幢和22幢、广州市花都区集群街2号楼均进行了单幢楼房的自主更新。然而，个别城市在自主更新过程中也面临着较大挑战，例如，海口市恒福居安置小区自主更新计划由于产权不清晰而“搁浅”，杭州市沈塘新村和邮电新村的自主更新由于居民顾虑和出资困难而停滞不前。由此可见，自主更新实践仍然处于初步探索阶段。

理论层面，学者们普遍认为自主更新模式具有显著优势，同时，面临着极大挑战。自主更新模式将最小产权者作为更新主体，具有资金平衡的经济优势，并且具有人居适宜、有机秩序等其他模式所欠缺的非经济优势，以及自主更新模式独特的容积率优势[5-6]。田莉[7]通过控制容积率和收益测算，发现在收益不变的情况下，自主更新模式能够大幅度降低容积率，在容积率提升的情况下，更新集体能够获得成倍提升的土地出让收益。然而，自主更新模式面临的主要难点在于居民协调成本巨大，如何解决集合住宅居民在更新意见上的分歧，是自主更新模式能否成为老旧小区改造主要模式的关键所在[8]。因此，解析自主更新模式的内在机制对于推动实践和理论发展具有重要意义。

浙工新村是浙江省首个采取自主更新模式进行重建的危旧小区，实现“居民出资、政府补贴”的创新资金结构，并以“原拆原建”的改造方式进行小区更新，即在保持原有小区地块不变的基础上全部拆除重建。浙工新村的更新过程由居民占主体地位，小区居民自发组织来协调全体居民的更新意愿，参与商讨不断改进，并确定最终的更新方案。浙工新村更新后，居民在原住址居住，住户数量不变，容积率小幅度提升，主要用于增加居住空间的面积。

浙工新村自主更新具有的典型性体现在以下三个方面：第一，居民主要为同一单位的退休职工，浙工新村原是高校的教职工宿舍，该单位福利住房历经住房制度改革实现产权私有化，并由于建成年代较早而成为典型的老旧小区。第二，地理位置优越，该小区位于杭州市拱墅区潮王路，地处杭州市中心，周边配备学校、医院、体育场馆、公园和商业综合体，交通便捷且生活设施齐全(图1)。改造后，居民固定资产增值预期较为可观。第三，房屋老旧程度严重(图2)，浙工新村自主更新涉及的13幢老旧楼房中，最早的房屋始建于1983年，部分房屋建筑年龄超过40年，普遍建设于20世纪八九十年代，户型面积最小不过38 m²，主流户型在60 m²左右，房屋结构无抗震功能，并且是基于自然地基建成，安全性较差。截至2014年，有4幢居民楼被认定为C级危房，出现严重的房屋沉降导致的倾斜撕裂，其部分承重结构承载力不能满足正常使用要求。回顾浙工新村的更新过程，主要经历了三个阶段：自主更新前置阶段、自主更新启动阶段、自主更新实施阶段。

▲ 图1  浙工新村地理位置

Fig.1  Geographical location of Zhegong New Village

资料来源：地理位置图来自杭州市拱墅区人民政府官网。

▲ 图2  浙工新村自主更新前实景

Fig.2   On-site photo of Zhegong New village before self-initiated regeneration

资料来源：“浙江建设”公众号。

阶段一：自主更新前置阶段。2014年之前，该小区的4幢楼房在安全鉴定下显示为“局部严重损坏房屋”，达到C级危房标准。根据当时出台的《危险房屋鉴定标准》，没有明确的政策规定C级危房可以整栋拆除重建。2015年，区住建局考察浙工新村危房，基于天然地基的结构条件，提出成片改造的更新模式，但在征询危房周边房屋产权人同意改造方案时，未达成共识，因而项目搁置。2018年，区政府提出浙工新村成片改造工程的年度工作攻坚要求，政府调研组实地驻扎推动项目进展，但因居民对改造补偿方案存有异议而项目终止。

阶段二：自主更新启动阶段。2023年，政府公布自主更新的改造方案。政府宣传有关自主更新的理念、机制、模式，以及对应的收益，尝试以自主更新模式突破老旧小区更新的困境。浙工新村自主更新的启动阶段面临最棘手的难题在于如何协调统一居民意愿。由于居民对更新方式、面积调整、补偿方案、公共空间规划等方面的诉求存在显著差异，需要通过持续的意见征集、整合与统一，这一过程繁琐耗时，应该建立高效的协商机制与透明的决策流程。实际启动过程中，区政府成立专项工作组到小区传达自主更新模式的细则，浙工新村居民按照“一楼幢一代表”原则成立自主更新委员会，联合专项工作组开展征求居民同意自主更新的思想动员工作，达成90%以上的项目同意率，并向政府递交关于浙工新村自主更新的改造申请，政府按照“一事一议”的方式批准项目改造。

阶段三：自主更新实施阶段。浙工新村自主更新项目正式立项后，多元主体间商讨得出重建方案、出资方案、承建方案和估计的成本核算结果。重建方案采取原拆原建的方式，在保留产权和原住址基础上拆除重建，并允许每户最多可扩面20 m²，由13幢旧楼更新为7幢小高层，同时配置社区中心等基础设施。项目实施阶段的现实困境是资金自筹，浙工新村改造费用总计需要约5.3亿元，户均投入在90万左右，相较于政府全额财政负担的征收拆迁、成片改造、修缮加固等模式，居民需要承担较高的经济负担。这种资金自筹模式与传统“福利导向型”安置政策下的货币补偿、面积置换等补偿模式形成鲜明对比。因此，部分居民因经济压力和低预期的经济收益而产生较低的支付意愿。为了提升居民的支付意愿，出资方案推出“居民出资、政府补贴”，并由政府向银行担保提供贷款或允许公积金付款。根据商讨得出的出资方案，居民以原住房面积1 350元/m²出资(小于53 m²的房屋按53 m²计算)，扩容面积按市场评估均价34 520元/m²出资，车位费22.1万。浙工新村原旧房面积范围主要在38 m²到93 m²之间，根据成本收益估算结果，预计资产增值幅度约在26%～68%范围内(表1)。项目承建方案采取EPC模式，由杭州市拱墅区城市发展集团有限公司负责建设，浙江省建筑设计研究院承包并进行设计，杭州市天和建设集团有限公司负责具体的施工，浙江之江工程项目管理有限公司负责监理项目运行。最终，就实施方案达成一致后，由政府安排居民迁往距离原小区1 km左右的安置小区。

基于浙工新村有机更新项目成功的过程与经验，本文借鉴埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)提出的制度分析与发展框架(institutional analysis and development，IAD)，其提供了一套促进主体合作并达成集体行动的制度设计和评价标准[9]。本文基于制度分析与发展框架(IAD)的基本架构和元素，构建了浙工新村自主更新的案例分析框架(图3)。

3.1  自主更新实现的影响因素

3.1.1  政府的政策支撑

政府给予浙工新村自主更新项目以全方位的政策支持(表2)，自2020年12月起，浙江省和杭州市陆续出台大量政策，支持城市更新的相关工作，拱墅区政府基于杭州市发布的《全面推进城市更新实施意见》，决定启动浙工新村自主更新试点项目，同时，按照因地制宜、“一事一议”的原则，给予多方面的政策支持。

政策细节上主要从三个方面支持自主更新模式的有效实施。首先，项目施工审批便利。给予浙工新村自主更新项目以审批流程、施工办证、竣工验收等项目施工前后的政策宽裕，尤其是在审批、办证、验收上的便利，缩短了项目施工在行政上耗费的时间，大幅度减少项目工期。其次，资金政策弹性。浙工新村自主更新项目中除了居民出主要资金外，剩余的资金缺口由政府按照政策，弹性利用老旧小区改造的旧改、加装电梯、未来社区建设等多种专项资金填补资金缺口，同时，给予原房装修补贴和施工搬迁的租房成本。最后，减少居民更新出资顾虑。政策上免收基础设施配套费、产权登记费等行政事业收费，并允许居民申请使用名下的公积金承担或政府担保申请银行贷款。

在上述政府政策的支持下，浙工新村自主更新项目从居民意愿征求，到项目施工结束，都建立起一整套完善的政策支持体系，这对于打消居民顾虑、保障项目稳定、加速项目进程具有积极影响。

3.1.2  项目的规划设计

浙工新村自主更新项目的规划设计重点在于原拆原建、产权留置、适当增容扩面(不大于20 m²)，这些规划可能影响居民意愿以及自主更新的过程稳定，并且有利于项目在成本和收益核算之间实现平衡(图4)。具体体现在，一是原拆原建，这种规划是将原有的旧房子全部拆除，按照原来的户数、面积重建，浙工新村更新前后的所在地面积不变、户数不变，以供原业主回迁。原拆原建能够带来容积率的控制，有利于优化居住环境和市场价值。二是产权留置，旧房拆除后，居民仍然保留原有的产权证明，在新房建成后按照抽签情况，拿旧房本到房管局直接登记产权变更，新旧房产权归属不变动。三是适当增容扩面，在原拆原建的基础上，给予居民扩面的选择空间，扩面出资基于核准的市场成本价，既增加居住空间，同时又拓展房屋增值空间。由此可见，浙工新村自主更新项目的规划设计存在更多利民、增值的考量，有助于推动房屋固定资产增值，从而推动自主更新获得居民认同。

该项目规划的创新之处在于容积率的设计(图5)。浙工新村项目更新前，13幢(共548套)总建筑面积为3.95万m²，用地面积为26 428 m²，容积率为1.5。浙工新村项目更新后，总建筑面积为81 055 m²，其中地上建筑面积56 820 m²，地下建筑面积24 235 m²，重建为7幢11层主楼(共548套)，并配备商铺、社区和物业配套用房，容积率为2.15。该项目的容积率增幅(由1.5至2.15)主要源于以下规划策略：其一，在确保建筑基底面积不扩张的前提下，通过建筑层数增加(由多层转为小高层)实现户均建筑面积的适度提升；其二，通过地下空间综合开发(新增地下建筑面积24 235 m²)满足停车及配套设施需求，避免地面空间过度开发；其三，户数不变前提下，实施户型空间的重构与功能优化，提供A～G 7种户型，保证绿地率(提升至25%以上)的基础上实现居住品质的系统性升级。因此，扩容带来的增量空间主要用于改善既有住户的居住条件(户均面积增加20余m²)，而并非“逐利式”追求容积率价值。

3.1.3  居民的特征要素

浙工新村更新的居民主体，具有熟悉的邻里关系、同一工作单位归属、一定的经济基础，其满足了自主更新项目启动的需求条件，并且有助于统一居民的更新意愿，助推自主更新意愿的达成。浙工新村居民特征较为契合自主更新模式自主协商、自主垫资、自主申请报建审批的相关要求。

浙工新村居民间关系有助于其进行自主协商与自主申请。浙工新村13幢更新楼房的居民主要为周边同一高校的离退休教职工，大部分居民之间熟识超过20年，邻里关系融洽，相互之间交流沟通的渠道畅通。并且，曾归属于同一单位的工作背景，使得小区居民之间并未由于商品房的制度变革而逐渐陌生，仍然保留有单位制时期的相处、交流习惯。基于此，浙工新村居民之间的利益诉求更加接近，更容易达成同一共识，且更易选派出代表参与自主更新的协商和申请事宜。

浙工新村居民的经济基础符合自主垫资的自主更新出资要求。浙工新村居民普遍存在稳定的退休收入来源，事业单位退休职工的退休收入虽然不高，但较为稳定，足以满足仅成本价的自筹资金需要。居民在具有一定经济基础的情况下，当项目收益能够填补支出成本时，对于自主更新出资模式也不会有显著的排斥现象。可见，浙工新村居民的特征对自主更新项目达成具有重要作用。

3.2  自主更新的行动机制

3.2.1  政府“条块”的协同机制

浙工新村自主更新建立了政府纵向和横向的协同机制，助力项目的审批、推进和落实。市、区两级政府联动，区政府下的房管局、住建局、工作组、信访组、政策保障组等部门成立专项工作组，切实推进浙工新村自主更新[10]，将政府条块资源集聚，对政策问题、审批问题、更新方案问题进行联合研究讨论。

政府“条块”的协同机制，体现在两级政府联动下项目审批加速和政府专项工作组推进项目现场工作。“条线”协同方面，浙工新村项目得到两级政府联动机制的审批支持，精简项目逐级审批的流程。在市建委的牵头下，打通了从项目申请到区政府审核，再到市政府审核的通道。从立项到许可施工总共花费3个月不到的时间，而以往的施工许可审批时间大概需要200天以上[11]，浙工新村项目在审核环节比以往审批时间缩短了近100天，极大地缩短项目时间，避免市场波动和主体情况波动产生的影响。部门协同方面，浙工新村项目的专项工作组是横向部门协同机制的体现，区政府抽调房管局、住建局、信访局等部门人员成立专项工作组，驻扎到项目实施现场，实地解决项目过程中出现的各种问题。专项工作组还发挥出多部门联合赋予的审查、验收优势，在浙江省住房和城乡建设厅、省发展改革委与省自然资源厅印发的《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见(试行)》中，也明确规定了政府可授权建设部门牵头组织发展改革、财政、自然资源、园林绿化、公安交通等有关部门和属地街道(乡镇)进行联合审查和联合验收。基于上述的机制构建，市、区两级政府协同机制为浙工新村自主更新项目实施提升了审批时效，专项工作组体现的部门协同机制推动了现场工作的顺利开展。

3.2.2  “民生导向”的融资机制

浙工新村自主更新构建以居民为出资主体的融资机制，以较低容积率和优良居住环境来促进固定资产增值，从而平衡居民出资。浙工新村自主更新的融资机制不同于以往的更新模式，其将更新资金的承担单位落到最小产权单位上，侧重增强最小产权单元的所得价值，进而提升更新资源整合度。因此，浙工新村的融资机制导向弱化了商业属性，不再以高容积率平衡建设成本，而将资金平衡落脚点聚焦在居民，以塑造房屋高价值平衡居民出资，再辐射到整个更新项目的资金平衡。

浙工新村融资机制的民生导向，体现在以居民为融资来源和将居民作为融资平衡的作用点。以居民为融资来源，即自主更新以居民为出资主体，承担约80%的出资比例，一次性投入，主要是旧房更新的建造成本。将居民作为融资平衡的作用点，是从每户居民上实现自主更新项目的资金平衡，此部分需要形成固定资产增值预期，浙工新村将容积率固定在2.15，并且优化居住环境、扩大公共空间、配备生活设施，以及依靠浙工新村的优异地理位置实现房产增值。

该融资机制的容积率变化也能体现民生导向，主要是避免土地融资的商业行为和改善居民生活环境的机制目标[12]。土地融资通过大幅度提高容积率，以增加新房数量来提升房屋总价，进而平衡建造成本。浙工新村则呈现截然相反的逻辑，由于成本平衡点落在最小产权单元上，因此以尽可能提高单户价值来平衡建造成本，侧重提升居民收益。同时，容积率的控制能显著优化小区居住环境，扩大楼间距、丰富绿化空间和公共空间、提升城市建设品质等。总体来说，浙工新村自主更新的融资机制能在低容积率的基础上实现更新成本与收益平衡，更加注重居民的居住品质。

3.2.3  “熟人社区”的协商机制

浙工新村的居民特质塑造了紧密的居民关系网，进而构建出信任度高、彼此情感深厚的居民间协商机制，既简化居民参与自主更新过程，又直接促成居民对自主更新的同意。浙工新村凭借顺畅的居民协商机制，遵循“一楼幢一代表”的原则，组建自主更新委员会，由其主动向政府提交自主更新的项目申请，全权代表小区居民参与更新方案的反馈、调整、确定工作。并且，基于邻里关系的高信任度，更加容易达成更新共识。

基于熟人关系构成的协商机制存在两点优势，分别针对居民代表和协商渠道。居民代表方面，该协商机制有助于居民代表的推选。浙工新村自主更新委员会中，每幢楼房推选出一名居民作为代表，由其负责与政府进行自主更新事宜的商定，全过程参与更新改造。在熟人关系的保障下，居民代表的意见能够全权代表更广泛居民的意见，由此减少自主更新项目商议的参与人数，从而大幅度降低更新的协商成本。协商渠道方面，以私人关系弥补沟通障碍，以情感和情理沟通增强说服力，从而构建更为顺畅且有力的沟通渠道。浙工新村自主更新委员会与专项工作组配合开展居民的思想工作，在85天内完成项目签约率99.82%，最终完成100%签约，其中委员会代表对本楼幢居民的私人沟通、说服工作不容忽视。综上所述，浙工新村的“熟人社区”协商机制，为居民在自主更新项目中友好协商和凝聚共识提供了关键支撑。

在城镇化的下半场，存量优化日益成为主题，自主更新的模式尝试可能成为激发城市更新活力的创新增长点[13]。本文识别到浙工新村自主更新模式具有的典型性，深入挖掘案例的关键因素，解析浙工新村自主更新模式的内在机制。文章基于IAD的“外部变量-行动机制”分析框架，从影响因素、行动机制两个视角出发，提出浙工新村自主更新的关键因素，包括政府的政策支持、项目的规划设计、居民的特征要素三个方面，具体体现在以完善的政府政策体系给予自主更新政策支持；项目规划设计上倾向于推动居民的固定资产增值；居民熟悉的关系网促进民主协商达成共识。进一步提炼出浙工新村自主更新的三个关键机制，一是政府“条块”的协同机制，市、区两级政府联动以及区政府跨部门协同，为项目审批和现场工作提供有力支撑；二是“熟人社区”的协商机制，推动了居民代表的产生，助力居民沟通渠道的畅通；三是“民生导向”的融资机制，以低容积率和居住环境改善来促进资产增值，在实现项目资金平衡的基础上，有效保障了居民的利益。本文尝试通过典型案例来提供城市老旧小区的自主更新的理论贡献和实践借鉴，为践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的高质量城市发展理念探索出新时代的旧改新模式。

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