政策深度分析：《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》

2026年初，自然资源部与住房城乡建设部联合印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）（以下简称《通知》）。这一政策的出台并非孤立的行政行为，而是中国城镇化发展进入“下半场”后的必然产物。经过改革开放四十余年的高速发展，中国城市发展模式正经历着一场深刻的范式转移。

截至2024年底，中国常住人口城镇化率已达到67%，这意味着近9.4亿人生活在城镇之中。这一数据标志着中国已经完成了以大规模土地开发、城市边界外扩为特征的快速城镇化阶段。

然而，随着人口红利的减退、资源环境约束的收紧以及房地产市场供求关系的根本性变化，传统的“大拆大建”模式已难以为继。2025年中央经济工作会议明确提出要“高质量推进城市更新”，将城市工作的重心从“增量扩张”正式切换至“存量提质”与“增量结构调整”并重的新轨道。

在这一宏观背景下，城市更新不再仅仅是物理空间的修补，而是被赋予了推动城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升以及扩大内需、拉动投资的多重战略使命。

然而，在这一转型过程中，长期以来基于增量开发模式建立的规划、土地、审批等制度体系，逐渐显露出与存量更新需求的不适应性。规划调整程序繁琐、土地用途变更成本高昂、历史遗留问题确权困难等“堵点”和“痛点”，严重制约了市场主体参与城市更新的积极性。

《通知》的发布，标志着国家层面关于城市更新的顶层设计正在从宏观战略向微观实操层面纵深推进，形成了一套完整的政策闭环。

首先，2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，确立了城市更新的总体纲领，提出了加强既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区改造等八项主要任务，并明确要求建立可持续的城市更新模式和政策法规。该文件为城市更新确立了政治高度和战略方向。

随后，2025年8月，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》，进一步锚定了到2030年和2035年现代化人民城市建设的时间表和路线图。该意见强调要统筹推进核心功能与非核心功能发展，通过城市更新实现城市功能的迭代升级。

在此基础上，2026年1月发布的《通知》，作为两部委层面的具体执行文件，主要承担着“工具箱”和“操作指南”的功能。它针对前述顶层设计中提出的“完善用地政策”、“建立健全实施机制”等要求，提供了具体的制度落脚点。

特别是针对规划许可豁免、土地过渡期支持、存量资源利用等核心实操难题，《通知》给出了明确的政策突破口，体现了“强政策主导、强规划引领”与“市场化运作”相结合的特征。

《通知》明确提出要“结合‘十五五’城市更新行动需求”，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估优化。这表明，该文件不仅是为了解决当下的问题，更是为即将到来的“十五五”时期城市发展预设制度轨道。

在“十五五”期间，中国城市发展将更加注重数字化、绿色化和韧性化。在这一语境下，《通知》中关于资源资产组合供应、存量空间复合利用的规定，实际上是为“十五五”期间的EOD（生态环境导向的开发）模式、低碳社区建设以及智慧城市基础设施布局提供了土地和空间要素的保障机制。

城市更新面临的首要障碍往往来自规划层面的刚性管控。传统的控制性详细规划（控规）注重对地块指标的静态锁定，缺乏对存量更新中复杂、动态需求的响应机制。《通知》在这一领域实现了重大突破，核心逻辑是从“静态管控”转向“动态适应”。

长期以来，修改控规是一项程序极其繁琐的工作，往往需要经过长时间的论证、公示和审批，这与城市更新项目（特别是微更新和产业快速迭代项目）“短平快”的特点极不相符。《通知》提出，在国土空间规划“一张图”基础上，开展城市更新区域详细规划的评估优化工作路径。

政策用词从“修改”变为“优化”，隐含着深刻的制度创新。“修改”通常涉及对法定规划强制性内容的变更，程序严格；而“优化”则更侧重于在保持片区总建设规模、公共服务设施底线、生态红线等强制性指标不变的前提下，对地块内部的建筑布局、功能组合、地块界线等进行技术性的微调。这种机制允许地方政府依据城市更新专项规划，对拟实施区域的详细规划进行适应性调整，既依法给予规划许可，又灵活适应市场需求。

这种机制的引入，实际上是赋予了详细规划一定的“弹性区间”。对于开发商和城市运营商而言，这意味着在项目推进过程中，如果遇到市场环境变化或产业导入需求调整，可以通过“评估优化”流程快速调整规划条件，大大降低了项目的时间成本和不确定性风险。

在城市微更新领域，如老旧小区加装电梯、增设社区服务设施等，往往面临“项目小、审批多”的尴尬局面。《通知》明确提出，对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，制定规划许可豁免清单。

为了理解这一政策的实际效能，我们可以参考北京、上海、南京等地的先行实践：

北京模式： 北京市发布的城市更新规划许可豁免清单极为细致。例如，对于地上建筑面积50平方米以下（含）、建筑高度4米以下（含）的单层建筑（如垃圾分类站点、自行车棚等），明确无需办理建设工程规划许可证。对于自有用地范围内的施工暂设，只要不占用公共用地、不建设地下工程，也纳入豁免范围。这一举措直接解决了社区在增设便民设施时因无法办理规划审批而被迫“违建”的困境。

南京模式： 南京的清单则更侧重于市政设施和公共环境的提升。例如，对于既有住宅小区内新设或更新消防水源、体育锻炼器械，以及道路上的简易通信天线、车辆进出道闸、电子警察等设施，均无需办理规划审批手续。此外，政府主导的老旧小区二次供水改造、河湖水环境整治等项目也被纳入豁免范畴。

上海模式： 上海印发的《建设工程规划许可豁免项目清单（试行）》同样遵循这一逻辑，对大量不涉及新增建筑面积或对周边环境影响极小的改建项目实行豁免。

规划许可豁免清单的本质是行政审批制度的“放管服”改革。它通过建立“负面清单”思维（清单之外皆需审批，清单之内豁免），将大量低风险、公益性的小型工程从繁杂的审批流程中解放出来。这不仅降低了社区微更新的门槛和成本，也极大地释放了基层治理的活力，使得“完整社区”建设能够更快速地响应居民的急难愁盼问题。

《通知》鼓励各地制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求。这是对传统单一用地性质管理模式的重大修正。

在工业化初期，为了防止工业污染干扰居住环境，城市规划严格遵循功能分区原则。然而，进入后工业化和知识经济时代，产业无污染化、职住平衡需求上升，单一功能的用地模式反而导致了城市运转效率低下（如潮汐交通）。《通知》支持的混合开发，允许在同一地块内兼容多种功能。

产业用地复合： 如上海金山廊下镇的案例，依托全域土地综合整治，统筹配置养殖设施、种植基地与配套服务空间，实现了农业生产与服务的空间融合。

公共空间复合： 如南京市通过盘活存量闲置地，将空闲地打造为体育公园，实现了公共绿地与体育设施的复合利用。

通过建立“正面清单”，地方政府可以明确哪些功能可以兼容（如商业与商务、科研与生产），哪些必须严格分离。这不仅提高了土地利用效率，也为城市更新项目通过导入高收益业态（如商业）来平衡低收益业态（如公益设施）提供了规划依据。

土地政策是城市更新的核心制约因素。《通知》在土地利用过渡期、存量空间临时利用等方面的政策突破，旨在通过时间维度的弹性安排，降低企业参与城市更新的制度性交易成本和沉没成本风险。

《通知》明确提出：“利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年”。

这一政策的核心在于“双不改变”：即在5年过渡期内，不改变用地主体（权利人保持不变），不改变规划条件（无需立即补缴土地出让金或办理变性手续）。

适用对象： 必须是利用存量资源发展“国家支持的产业、行业”。这意味着传统的房地产开发不在此列，而科创、文创、康养、托育、体育等新业态则是政策鼓励的重点。

起止时间： 以天津市的实施细则为例，过渡期的起始日通常从核发建筑工程施工许可证或规划许可证之日起计算，终止日不得超过国有建设用地使用权的终止日期。

灵活性：政策表述为“原则上不超过5年”，并提到“调整为以5年为原则的灵活过渡期政策”，这可能意味着地方政府在具体执行中可能拥有一定的裁量权，或者可以探索“5年+N”的后续衔接机制。

从企业投资角度看，城市更新往往涉及产业转型。新业态能否在老厂房、老街区中存活并盈利，存在巨大的市场不确定性。如果项目启动之初就要求企业按照新的用地性质（如从工业改为商业）补缴巨额土地出让金，将构成巨大的沉没成本，吓退投资者。

5年过渡期相当于政府给予企业的一笔“无息贷款”或“看涨期权”。企业可以用这5年时间验证商业模式，如果成功，再正式办理用地手续补缴地价；如果失败，退出成本也相对较低。对于政府而言，虽然短期内延后了土地出让收入，但通过激活闲置资产，培育了长期税源，避免了资产闲置带来的社会成本。

《通知》还进一步明确，在过渡期届满办理土地有偿使用手续时，“新增租赁出让方式予以支持”。这是一个关键的配套措施。如果5年后企业必须一次性缴纳几十年出让金，资金压力依然巨大。允许采用“租赁”方式（按年或按期缴纳租金），将一次性的资本支出转化为运营成本，进一步平滑了企业的现金流压力，体现了土地供应从“卖断”向“长期运营”的转变。

在城市更新过程中，往往存在大量的“时间缝隙”：旧建筑拆除后新项目开工前的空窗期，或者因规划未定而长期闲置的储备地。《通知》提出，可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则。

保障安全：临时利用不得建设永久性结构，必须符合消防、结构安全要求。

不影响远期规划：必须承诺期满无条件腾退，不能因为临时利用而阻碍正式规划的实施。

纳入监管：必须纳入国土空间规划“一张图”实施监管，明确期限及到期恢复措施，防止临时用地演变为事实上的违建。

杭州等地已制定了详细的临时用地管理实施细则。常见的应用场景包括：

便民设施：利用闲置空地建设临时停车场、运动场、便民菜场，解决周边居民的急难愁盼问题。

商业快闪：建设创意集市、露天影院、品牌快闪店，激活街区活力。

生态修复：种植花海、建设临时绿地，改善城市面貌。

这种机制不仅解决了短期民生痛点，还能通过临时运营产生现金流，补贴地块的持有成本，实现社会效益与经济效益的双赢。

如果说规划与土地政策解决的是“合法性”问题，那么资产运营模式的创新解决的则是城市更新中最棘手的“资金平衡”问题。《通知》提出鼓励资源资产组合供应和整体运营，标志着城市经营模式的重大升级。

《通知》鼓励各地积极开展更新地区自然、景观和文化遗产等特色资源调查，建立健全多门类资源资产在特定国土空间范围内组合供应、整体运营和合理分配的机制。

城市更新中存在大量公益性强但收益低的项目（如老旧小区改造、工业遗存保护、生态修复），单体项目难以平衡账目。资源资产组合供应的核心逻辑是“肥瘦搭配”，即在同一片区或跨片区将高收益的经营性用地（如商品房、商业综合体）与低收益的公益性项目打包，作为一个整体资产包供应给市场主体。

这种模式在生态环境导向的开发（EOD）中体现得尤为明显。通过将矿山修复、水环境治理等生态项目与周边的产业开发、旅游开发打包，利用环境改善带来的土地增值收益来反哺环境治理成本。研究表明，EOD模式能有效吸纳EPC和PPP模式的优点，促进区域融合发展，缓解政府财政压力。在《通知》的支持下，这种模式有望在城市更新领域（如城中村改造结合河流整治、老旧厂房改造结合公园建设）得到更广泛的应用。

城市更新项目周期长、确权难，导致融资极其困难。《通知》提出创新不动产登记服务，为融资打开了新通道。

以深圳为例，在城市更新实践中，由于原有产权注销到新产权生成的周期漫长，企业往往面临抵押物缺失的融资空窗期。创新政策允许将“搬迁安置协议”纳入预告登记范畴。这意味着，虽然物理上的房子还没建好，但基于安置协议的未来权益已经可以确权登记。银行据此可以发放贷款，极大地缓解了项目前期的资金压力。

结合前述的5年过渡期政策和资源组合供应模式，城市更新的投融资逻辑正在发生变化：

• 从“土地抵押”转向“预期收益抵押”： 依托预告登记和运营权质押。

• 从“项目融资”转向“片区融资”： 依托资源资产组合包。

• 从“短期信贷”转向“长期资管”： 依托REITs（不动产投资信托基金）等金融工具，实现存量资产的证券化退出。

中国城市中存在大量因历史原因缺乏合法用地手续的建筑（如城中村、老旧厂房）。按照现行法律，这些通常被视为“违建”，无法办理改建审批，成为城市更新的“死结”。《通知》在这一问题上展现了极大的务实精神。

《通知》提出：“按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则……区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策” 。这实际上是推广了深圳等地的“历史违建处理”经验。

深圳实施的《农村城市化历史遗留违法建筑处理决定》及其配套细则，通过“三规处理”（依据不同历史时期的法规进行处理）为全国提供了样本。

简易处理通知书：对于符合条件的违建，经审查后核发简易处理通知书。在实施拆除重建时，这些建筑被视为权属清晰的合法建筑及用地。

罚款与补缴地价：明确了通过补缴罚款和地价将“违法”转为“合法”的路径。涉及缴纳的罚款和地价应当在签订土地出让合同前缴清。这为历史违建进入正规的城市更新审批流程打通了关卡。

为了防止政策被滥用导致新增违建，《通知》强调要“纳入‘一张图’实施监督，确保底数清晰、封闭运行”。这意味着，只有在全国国土调查结果中已经存在的、记录在案的历史建筑才能享受此政策。任何在调查确权之后新增的违建，依然会被严厉打击。这种“封闭运行”的机制，既解决了存量问题，又守住了控制违建的底线。

政策对地方政府的精细化管理能力提出了极高要求。例如，如何监管5年过渡期内的产业是否符合要求？如何确保临时用地按期腾退？如何设计科学的资源资产组合包？这些都需要跨部门（自然资源、住建、发改、产业）的高度协同，打破“九龙治水”的局面。

但挑战与机遇并存，通过盘活存量资产，地方政府可以培育新的税源和经济增长点，减轻对一次性土地出让金的依赖。长期的租赁收入和资产增值收益将成为地方财政的新补充。

商业模式重构：传统的“拿地-盖楼-卖楼”的高周转模式在城市更新中已无用武之地。企业必须建立产业招商、资产运营、物业管理的全链条能力。利用5年过渡期政策孵化新业务、利用规划豁免清单快速推进社区商业微更新，将成为企业的核心竞争力。

资金链管理：企业需要适应从短期销售回款向长期运营收益的转变，积极利用预告登记融资和REITs等金融工具。

城市更新将产生巨大的融资需求。金融机构需要开发基于“未来收益权”、“资产运营流”的创新金融产品。这是新蓝海。

传统的土地抵押风控模型失效，风控模型升级。银行需要建立针对城市更新项目的新的风险评估体系，重点关注企业的运营能力、产业导入能力以及政策合规性风险。

 “好房子、好小区、好社区、好城区”建设将直接改善居住环境。规划豁免清单将加速补齐养老、托育、停车等社区短板，提升“完整社区”的服务水平。

政策强调建立政府引导、市场运作、公众参与的模式。在老旧小区改造等项目中，居民的意见将更多地被纳入规划评估优化过程中，实现共建共治共享。

《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）精准痛击了规划僵化、土地成本高、确权难三大核心痛点。

• 规划适应性解决“合法性”与“灵活性”的矛盾；

• 过渡期政策解决“高成本”与“新业态培育”的矛盾；

• 资产组合供应解决“公益性”与“盈利性”的矛盾。

这份文件标志着中国城市更新的制度框架已从宏观的战略构想进入了精细化的实操阶段，为“十五五”期间全面推进城市高质量发展奠定了坚实的制度基石。

随着增量红利的消退，城市更新的盈利模式将彻底转向资产运营。谁能通过精细化运营产生稳定的现金流，谁就是未来的赢家。

混合用地和复合利用将成为常态。城市功能将不再是非黑即白的区块分割，而是呈现出高度融合的“马赛克”状，职住平衡、产城融合将从规划理念变为现实图景。

结合“一张图”监管和全域数字化转型，城市更新将实现全生命周期的数字化管理。从规划审批的自动化校验，到存量资产的数字化确权，再到运营阶段的智慧化管理，数据将成为驱动城市更新的新型生产要素。

政策来自：《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知 自然资发〔2025〕226号》。免责声明：本文仅供行业交流学习，具体内容以官方发布文件为准。

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