【文章导读】中国特色城市更新及其制度根源：“公—共—治”的视角解读

由于政治背景、经济体系、社会结构，以及历史文化等差异的存在，不同国家和地区的城市更新在制度设计与实践运作上呈现出显著不同的特征。为探究中国城市更新的特殊性、辨析我国城市更新的“中国特色”之所在，研究立足我国独特的政治、社会、经济环境，基于“公—共—治”视角揭示我国城市更新运作的独到特征、特色问题及其制度根源，为世界城市更新的研究与发展提供“中国样本”解析。

城市更新是公共部门、私人部门和社会公众共同参与城市存量空间改造的集体行动。对比中国与西方发达国家城市更新的不同，一个显著印象是西方国家的城市更新在强调“私有制度（私有部门/社会个体）”和“自由主义（市场自由/个体自由）”的运作环境中开展——偏好通过“市场化”手段和“自由竞争”来调节城市更新资金和主体的介入，与此同时“分权治理”亦是西方发达国家城市更新开展的重要运作环境。

我国当前依旧处于社会主义初级阶段，围绕共产主义远大理想（强调“公共性”）的价值导向是我国政治体制和社会经济运作的重要特征。从国家强调建设中国特色社会主义、推进中国式现代化、坚持党领导下的多方共治等各方行动来看，当前塑造中国特色城市更新的制度根源主要可以归结为“公—共—治”三个关键制度视角(图1)，即“公有制度”的机制设计（经济维度）、“共同富裕/利益”的社会目标（社会维度）和“政党中心”的国家治理（政治维度）——据此对城市更新涉及的“人—财—物—事（主体—资金—空间—运维）”等核心要素进行系统安排（图2）。

“公”即公有，追求私人利益在我国的传统文化中并不被普遍提倡。影响我国城市更新工作开展的公有制度设计，主要体现在“公有土地”“公有房屋”和“公有经济”等方面（图3）。

在城乡二元土地管理体系下，我国集体土地上的“城中村”往往混杂在国有城市建设用地之中或其边缘。无证建筑、违规占地等历史遗留问题在我国城中村改造中普遍存在，确权难度大，且与村集体和村民的更新谈判和利益协商十分耗时耗力。通过土地收储、棚改等方式推进的“拆除重建”式城中村改造，虽然能够彻底改善空间环境和提升土地使用效率，但却离不开高额的拆迁、安置等资金投入，并高度依赖房地产市场的红利支持；而由政府、企业、村集体和村民等共同推进的统租、就地升级、自主更新等城中村“综合整治”，尽管能够更好地维持村庄原有的“社会—空间”关系并为中低收入阶层、新市民等提供可支付住宅，但也面临着市场收益不确定、空间品质改善有限和管理维护难度大等挑战。

我国国有土地更新中大量“划拨用地”的存在与西方国家相比显得尤为独特。一些城市亟待更新的划拨工业用地量大面广却退出机制不明，导致相关国企或将土地闲置、或将空间零散出租的“瓦片经济”情形普遍存在。为了落实更新，部分国企通过政府“收储”将持有的低效划拨用地返还给城市，并由此获得相应的土地补偿和职工安置等保障；另一些国企则借助自我转型、与运营方合作等路径推动土地的自主更新，并常常利用新产业的“过渡期”政策来规避改变土地用途、补缴土地出让金等正式更新成本。“有偿使用”的国有土地可以通过市场化机制来推进产权变更和空间改造，然而传统的土地使用权出让期限主要分为40、50或70年，空间剩余使用年限不足、难以支撑更新“回本”时限要求等情形不时制约着更新行动的开展。

在土地之外，中国特色的社会主义经济体制坚持以“公有制”为主体，国有企业深度参与城市更新以及村集体在城中村改造中扮演关键中介作用，亦成为“公”视角下中国城市更新的独有特色。在全球经济下行的特殊时期，市场参与更新的动力减弱，城市更新对政府和国企的依赖度进一步提高。国企既可能是存量空间的持有者，也可能是存量空间改造的行动者：他们既要承担政府赋予的社会责任，也要追求经济利益的实现和资产的保值增值，达成“政治—经济”导向下的双重绩效目标。村集体则在城中村改造中发挥着不可替代的作用：他们能够围绕土地征收、房屋拆迁、补偿安置等问题协调居民意愿，能够代表村民与政府、开发商等各方进行沟通谈判，还可以利用集体资产进行投资、与其他主体开展更新合作等。

“共”即共同，是中国特色社会主义理论体系的核心，包括共产主义的指导思想、共同富裕的本质要求等具体内容，是实现中国式现代化的重要依托。

尽管我国的城镇化进程取得了举世瞩目的成就，但中国实现“共同富裕”仍任重道远。为此，国家推进了西部大开发、东北振兴、中部崛起等一系列发展战略，中央也根据行政区划持续优化财政转移支付，使得相对落后地区能够获得必要资源以实现更好发展。然而“收缩城市”“鬼城”、资源枯竭、基础设施破败、环境质量和生活水平低下等现象，成为地区差异背景下日益显著的城市更新挑战，因此相对落后的地区无疑需要充分发挥财政支付转移的国家资金支持作用，紧紧抓住国家战略契机推进城市更新，针对本地发展的现实基础和实际需求，采取存量改造、增存并举、减量发展等不同策略，以及政府统筹、市场运作、社会参与的适应性路径，形成“一域一策”“一城一策”的城市更新行动方案。

减少城乡发展差距的重点在于推动城乡融合发展，处理好“城乡二元”与“双轨制”土地管理机制导致的空间破碎化、松散化与发展剪刀差等问题，减少城市与农村在基础设施、公共服务、收入水平等方面的差距。一方面，通过改造提升城乡接合部的空间环境与设施，城市更新能够有效促进城乡资源的流动与功能互补，为农村居民提供更多的就业机会和服务，从而缩小城乡差距和助力城乡一体化进程。另一方面，城市更新通过提供可支付住房和完善公共服务体系，能够显著改善农村进城人口等外来人口的生活与生产条件，增强社会的包容性与公平性。

在助力缩减个体（收入）差距的过程中，中国城市更新强调“人民城市人民建、人民城市为人民。”，即通过创造就业机会、减少社会隔离、发起社会参与、提供更加均等的公共服务设施和生活条件等来满足人民对美好生活的向往。当前，各地城市均明确将消除安全隐患、提升环境品质、改善基础设施等基本民生诉求作为城市更新解决的重点问题，重点依托政府投资进行公共空间、市政基础设施、公共服务设施、老旧小区等的更新改造，从而将城市环境品质的差异性和设施分配的公平性控制在可接受区间。

“治”即治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，我国形成了以党领导下的政府统筹为核心、多方主体共同参与的集中式治理格局。

党的领导有助于保障城市更新工作沿着正确的政治方向前进。通过加强党的建设，可以把党的密切联系群众优势转化为凝聚多方合力推动城市更新的新效能——这有利于形成政府引导、社会参与、居民受益的更新局面，为城市更新的顺利推进保驾护航。在基层，为破解更新项目实施的利益协调难题，城市更新过程强调充分发挥街道、居（村）委会等的党组织力量，综合采用“党建引领”、网格化管理等手段来化解矛盾冲突和回应居民诉求。

政府对城市更新的强力干预和工作统筹影响着我国城市更新行动的整体进程。近年来，我国城市转型发展的迫切需求和政府的高度重视，共同使得城市更新工作迅速铺开。各层级政府部门通过法律法规、指导意见、规划计划、标准指南等顶层设计来管理城市更新，并借助城市体检、项目谋划、实施管控等落实对城市更新的全生命周期引导。“强政府干预”在快速推进城市更新实践、保障项目落地实施中发挥了重要作用，但也带来了一些政府单方面规划决策、市场调控机制缺位、公众参与不足和投资效率低下等问题。

我国城市更新工作正在积极推动形成党领导下的多方共治格局。为应对现阶段社会资本参与的动力不足问题，各地政府不断出台激励措施以充分发挥企业在资本运作、专业运营、项目实施等方面的作用，一方面赋予其参与平台建设和规划编制、承担片区统筹主体、获取资产特许经营权等的机会，另一方面鼓励其通过重资产/轻资产、政企合作、企企合作等多种模式推进城市低效空间的盘活利用。与此同时，越来越多的公众开始参与到城市更新的规划、设计、实施和监督环节中，责任规划师、社区规划师等新角色也在我国各地兴起，推动了我国基层规划治理体系与权力格局的重构。

中国城市更新的特色是多元的，在当前已经形成了以“高质量发展”为核心、以“人民城市”为本底、以“改革创新”为路径、以“中国式现代化”为方向的整体基调，表现出基于“公—共—治”的整体运作特点（图4）。

据此，中国城市更新可以从“主体—资金—空间—运维”等方面来破解更新实践中的痛点与难点，更好地实现主体的协同、资源的整合、空间的统筹和价值的平衡（图5）：一是基于共同目标来凝聚多方共识，在“主体”维度积极平衡各方利益诉求、推动更新意愿与共识达成；二是完善公平原则实现成本与收益共担，在“资金”维度多渠道拓展更新资金来源；三是优化治理体系来统筹空间活化利用，在“空间”维度推进物质环境改善与社会经济综合价值的整体实现；四是拓展创新路径来提升改造效率与效益，在“运维”维度探索更新进程的高效运作和空间运营维护的可持续建设。

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好多人说不能很方便找到我了

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原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】中国特色城市更新及其制度根源：“公—共—治”的视角解读