【文章导读】主体功能区战略向乡镇层级传导的探索：类型体系构建与京津冀实证

主体功能区战略是我国自上而下贯彻空间协调发展目标的纲领，也是发挥空间规划治理作用的指引。2017年出台的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》和2024年实施的《主体功能区优化完善技术指南》均指出，当前需要进一步强化主体功能区战略向基层尺度和实施环节深化的要求。

在此背景下，推进主体功能区单元向县级以下进行传导成为主要任务。然而深化主体功能区战略的向下传导，不仅要在基层单元类型设置上对战略思路进行呼应，还需拓展思考如何在乡镇层级落实主体功能区战略的协调内涵，衔接地区主体功能区规划的既有成果，并指引所辐射的乡村地区打造振兴动力。本研究以此为出发点，尝试构建传导体系并依托京津冀地区开展实证分析。

主体功能区战略向乡镇传导是在原有县级定位的基础上，对空间治理单元的粒度进行细化，对空间治理过程进行深化。这一过程中，实现县乡层级的有效过渡是核心任务。在多规合一的要求下，主体功能区是区域协调发展的统筹战略，战略传导下的县乡过渡应与国土空间规划、县域城乡融合，以及乡村全面振兴等紧密关联，传导路径也应充分符合上述发展导向的要求。

（1）支撑国土空间规划的传导要求。在县级以下，主体功能区战略的相关规划在早期并未覆盖到乡镇这一层级。这是由于财税改革曾进一步削弱了乡镇发展的自主权，致使规划价值逐渐走低。可将乡镇级国土空间规划的定位任务与县域主体功能单元细化相结合，探索乡镇的主体功能定位，这既突出乡镇继承区县主体功能的延续性，也塑造了县到乡的分工体系，搭建向下细化的结构。

（2）推进县域城乡融合的传导要求。县域城乡融合是我国当前面向高质量城乡协调发展中的核心一环。将城乡融合的系统建构作为传导主体功能区战略的价值情景之一，以城镇–农业–生态功能类型取代城镇–乡村二元作为构思核心，将二元城乡对立转变为城镇、农业、生态的三元互动，既有助于帮助弱化城乡分隔，又可催生融合兼类。

三组分共构的乡镇类型体系包括基础组分、核心组分和补充组分（图1）。其中，基础组分对应主体功能区中城镇、农业、生态功能类型的区分，用于延续战略传导的基本思路；核心组分对应县、乡两级主体功能类型是否一致的比较，用于实现县乡传导的分类施策；补充组分对应乡镇主体功能方向的优势能级，用于辅助乡镇类型的分类决策。

对应生成战略传导下的乡镇类型体系，除城镇、农业、生态的功能区分外，还产生了特色、核心、腹地、补充的角色类型。特色型是与县域主体功能不一致的超县域优势乡镇，导向强镇扩权和功能节点的发展思路；核心型是与县域主体功能类型一致的超县域优势乡镇，导向极化培育的发展思路；补充型是指与县域主体功能不一致的县域优势乡镇，导向非主体功能辅助的配套发展模式；腹地型是指与县域主体功能一致的县域优势乡镇和所有无优势乡镇，导向支持县域主体功能建设的培育发展模式。各乡镇类型的解释和定位流程与方法见表1和图2、图3。

京津冀城市群按主体功能区规划标定城镇类型区县44个、农业类型区县58个、生态类型区县46个。三类功能占比均衡，协调特征突出。利用fsQCA方法对人口、土地、产业、经济、环境要素的十项指标进行分析，归纳发现导向功能分工的不同模式（表2）。

以此为基础归纳与功能类型对应的主要指标，形成单元功能水平测算规则（表3）。对京津冀下辖1 274个乡镇（剔除部分数据缺失的乡镇）进行个体优势评价，实现功能类型定位。经统计，城镇类型乡镇总计887个，农业类型乡镇708个，生态类型乡镇645个(表4)。特色型、核心型、腹地型、补充型分别占比24.02%、22.41%、46.25%、7.32%。城镇、农业和生态各类型乡镇数量比例与区县比例相似，与区县主体功能类型相同的核心型和腹地型总计占比超过68.60%。可以认为京津冀城市群的乡镇分类定位较好地继承了县级主体功能定位的基本格局。

基于京津冀乡镇主体功能定位结果，进行空间聚类分析，发现乡镇组团呈现出更加丰富的空间聚合关系，区县组团与乡镇组团的空间映射可作为功能局部优化的重要支撑。进一步借助腹地模型分析同一功能下区县、特色型乡镇、补充型乡镇的协调表现。分析发现区县单元的腹地面积与县域面积之比均小于2，说明区县单元的功能强度仅以满足自身主体功能表现为主，在区域功能协调和分工渗透中的作用有限；补充型乡镇的腹地面积与乡镇面积比值最大，县域内非主体功能单元在功能协调中发挥巨大作用，有必要提高对该类单元的重视；特色型乡镇参与局部功能协调的程度略优于区县单元但逊于补充型乡镇，考虑到特色型乡镇是可参与区域要素配置的类型，功能辐射作用应当更加突出，所以，针对特色型乡镇的重点培育应当作为规划的重要内容。

由此提出京津冀城市群面向基层功能协调的规划策略：(1)强化县域发展的主体性。引导资源要素的精准配置。（2）提升局部关联的协调性。培育以互动为导向的功能特色。（3）增强乡村振兴的引导性。探索差异模式的连片规划。

本研究借助乡镇类型体系的构建，尝试探索了从县到乡的传导方式，延续主体功能区战略的治理思想。这一过程体现了规划从宏观战略到中观分工再到微观实施的连续性，借由京津冀实证的展示，引发了关于传导过程不同环节的思考。思考一：在县级层面，归纳内部结构属性，补充县域系统特征，提升本级规划的本地性和内生性。思考二：在县乡过渡环节，基于功能角色关联，定向梳理供需关系，优化资源要素的统筹配置。思考三：在镇级层面，探索乡镇邻域组合，依托功能互动潜力，构建以聚落组团为形式的合力单元。

本研究探索主体功能区战略向乡镇层级的传导，通过乡镇类型体系的方式构建传导思路，针对京津冀地区开展实证，展示乡镇类型定位在区域协调深化和细化中的作用。乡镇类型体系是战略实施路径延伸的重要创新，同时也体现了向下和向上的双重价值，分别是单元细化、振兴衔接、分工下沉的向下作用和系统建构、弱化二元、特征反馈的向上回应。乡镇主体功能定位的补充从逻辑上强化了县乡关系，帮助乡镇融入五级体系的贯穿过程，进一步建构了县乡系统性结构，可认为是对县域组织机制的科学探索，希望可以为深入基层的规划治理提供参考。

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