【作者简介】

顾嘉欣，华南理工大学建筑学院博士研究生

袁奇峰，华南理工大学建筑学院教授、博士生导师

黄 哲，广州市城建规划设计院有限公司副总工程师，通信作者

石建业，东莞市规划设计研究院有限公司城市更新研究中心事业部、产业空间研究中心负责人

提要

土地再开发是在既有不完全契约的基础上建立新契约的过程，本质是政府、社会、市场通过复杂利益博弈达成土地增值收益分配的新契约。研究基于行政场域、经济场域和社会场域的控制权分析，结合土地租差、控制权行使序列和“成本—收益”关系，构建集体用地再开发模式生成和选择的分析框架；基于制度背景对东莞市集体土地的控制权格局展开分析，结合东莞市四类已实施的土地再开发典型案例，探讨模式应用中主体决策逻辑与控制权的延续性特征。研究发现：政府具控制权行使的优先序列，可通过制度灵活创制各类模式；“控制权实有”与“控制权行使”的关系呈现为“既有控制权强/弱—行使成本低/高”“交易后控制权强/弱—行使效益高/低”关系，多主体对不同再开发模式的选择是基于控制权行使的“成本—收益”、选择性行使控制权的博弈结果。研究并基于控制权匹配度与延续性探讨再开发各类模式应用的思路。

关键词

用地再开发；模式选择；控制权；东莞市

引用格式

顾嘉欣，袁奇峰，黄哲，等. 控制权视角下集体产业用地再开发的模式生成与选择逻辑——以东莞市为例[J].城市规划学刊，2025(5):89-97. (GU Jiaxin, YUAN Qifeng, HUANG Zhe, et al. Models and Decision-Making in Collective Industrial Land Redevelopment from a Control Rights Perpsective: A Case Study of Dongguan[J].Urban Planning Forum,2025(5): 89-97.)

现代产权理论反思古典产权理论中“绝对所有权”“完全合约”的不足，将“对契约未明确规定部分的‘剩余控制权’的分配”视为重要因素。在土地开再发中，除土地交易合同外，政府、企业、村集体等多主体在政策制定、规划编制、决议建设过程中，存在主体内部及主体间更广义范围的“委托—代理”，构成整体制约关系。

东莞市位于广东省珠三角东部，早期凭借“穗港”走廊区位和改革开放优势发展农村工业化，随区域产业转型，存量用地临转型动力，但历史管制真空下产权模糊的矛盾显现。东莞的土地（再）开发过程，生动展现多主体间相互博弈的控制关系。

1 土地再开发与控制权的相关研究

在我国体制场域，控制权体现为公权力的差级控制，其中法律可被视为上级约束下级权力的工具。体制场域中，纵向形成“目标设定权—检查验收权—激励分配权”梯级控制，横向呈现“决策权—执行权—监督权”功能性分权。曹正汉认为传统公有制经济中“控制权界定产权”，各级行政形成“等级产权”。

经济场域的控制权关系以契约为基础，围绕“作为市场主体的企业组织” 和“市场主体间合约”所形成的结构效率展开博弈。在新制度经济学中，企业被科斯视为市场多重契约内部化的配置方式，企业的实际控制受股权和董事会等影响。格罗斯曼、哈特和莫尔等提出“非完全契约”理论，认为剩余控制权是产权的最根本方面。

社会场域中的控制权受组织理念与社会关系的影响，在微观的各方互动中具体发挥作用。周雪光、折晓叶、张静等学者研究揭示集体内部的产权界定在互动中自发建构。

政府、村集体、开发商等企业在土地（再）开发行动中遵循体制、经济、社会三种场域的内在逻辑（图1），各主体在组织内部具独立性，组织间也存在隐性嵌入机制。比较而言，国有企业具更强势代理人并受机关权力的管理，股份合作制企业可发挥资本联合优势，村镇企业占有土地资源但存在产权不清的决策困境，地方权力机关在地权界定与配置中具有中心意义。

近年，朱一中、梁印龙、严雅琦、黄卫东等规划领域学者将控制权视角应用于土地制度和城市更新。如梁印龙以政治、社会、市场三大场域控制权揭示城市更新中土地发展权的博弈机制。

2 集体土地再开发的模式生成与选择逻辑解释框架

Fama等在“剩余索取权”研究中提出“决策过程步骤的分配”，朱一中、梁印龙等进而探讨控制权在城市更新中的划定。基于此，本研究细化出“三类六项”控制权（图2）。

控制权是主体围绕“主体间”权利分配进行干预和控制的能力，可细化为“人对物”的控制权能及“人对人”行为的干预能力，是相对静态的结构关系。“控制权格局”，体现出主体与主体之间相互制衡、“你强我弱”的辩证关系；“行使控制权”则是主体对人或对物展开具体的干预行动，是原稳状结构的动态施展，继而形成新的稳态格局（表1）。

结合土地租差理论，构建土地租差与主体行使控制权的“成本—收益”关系（图3），简化表达为：

租差（G）=公共捕获的租差（Gp）+ 某主体A行使控制权的成本（Co）+某主体A行使控制权的收益（Ga）

各主体捕获的租值取决于促成开发决议的成本（Cd），来源于“决议权、组织权和实施权”。凝练出“既有控制权强/弱—行使控制权成本高/低”及“再开发后控制权强/弱—行使控制权效益高/低” 的解释框架，各主体围绕行使控制权的“成本—效益”预期展开博弈（表2）。

再开发主导者的比选过程受决策序列的约束（图4）：第一序列为政府，其优先性体现在规划和政策中对产权、模式、资金等准入门槛的设置；第二序列为村集体和其他实际使用权人，村集体具有对集体土地国有化的决议权，但受与其他产权方签订的历史合约约束；第三序列为开发商。

基于决策序列与“成本—收益”关系，构建理想的模式选择结果（表 3）：

3 案例实证：以东莞市土地再开发为例

东莞经农村工业化阶段，当前控制权格局呈 “民间强—政府弱”特征（表4）。据第三次土地利用调查，市级统筹土地资源仅占全市5.2%，集体自建厂房占全市物业的1/4（图5）。

政府控制土地开发权，对项目审批严格，如2020-2022年间中标前期服务商但推进的项目不足10%。东莞“市–镇”体制缺乏区级统筹，镇级为财政收入和开发实施的重要层级，2019年全市仅二成财政收入留存市级。

3.1 政府主导模式

案例 A因地处的水网密集区限制早年连片开发，村集体经济实力较弱，2015年“两高一低”清退致片区大量空置。在既有主体控制权“弱势和均衡” 下，政府“强势介入”的阻力较小，区镇级政府主动向市级争取行政、财力和政策资源，形成“以政府强势主导的控制权格局”。自2020年该地约2000亩被划为市连片“工改工”基层改革创新实验区后，获市级20亿元投资，在政策创设、区镇人力统筹方面积极行使控制权，成立统筹现场指挥部，内部基于目标设定权和考核验收权调动干部，全流程参与政策订立、协商谈判及实施建设。运营上，由功能区与镇按各50%的比例成立国企平台公司，再开发后控制连片净地。

3.2 集体自改模式

案例B地块由村集体经济联合社 B1于 1994年出资开发并实际控制，占地 173 亩。该村经济位镇前列、具较强内部凝聚力和资产经营意识。B1委托企业B2提供融资方案、设计等前期服务，申请提高容积率，并获东莞农商银行贷款。村集体投资 9 亿元，补交土地非法占用罚款，将土地和物业产权保留集体所有。案例 B 中村集体延续强产权控制优势，主动引导集体资产投资再开发，继续持有土地所有权。

3.3 企业自改模式

案例C中，企业C1所属集团于1988年在香港成立，2004年由深圳搬迁至C2镇并设国内总部，期间与村集体私下对约4.7 hm²用地签署50年的使用权流转协议。在2018年C1与村集体签订《集体建设用地使用权出让合同变更协议》，将使用权合法化，动工拆除 1.3 万m²厂房并重建10 万m²，随后被东莞市列为“倍增计划”试点。总体而言，用地企业C1初始具较强的控制权，其增资扩产的预期效益也激励其拆除重建：其一，在内部组织和开发实施中具较强控制，可支撑前期4.2 亿元的改造资金和改造中生产链运转；其二，其享有约35年契约期限内土地使用权的剩余控制，在与村集体协议使用权合法化中具强势地位；其三，在扩产预期下，可在较短的3—5 年内收回投资回报。

3.4 市场主导/村企合作改造模式

案例D位于东莞中心城区，临环城路，于1992年建设，约九成权属归经济联合社。受中心城区发展影响，地块改造前后租差较大。由于经联社资产有限，决定在市公共资源交易中心挂牌，确立开发主体为运营能力较强的房地产企业D1。企业收购12hm²土地和 16万m²建筑权益，换得产权清晰的国有土地使用权，试图用商住用地收益平衡短期改造成本。D1所属的D2企业被评为2020年“中国产业园区运营商前十”，其雄厚的资金得以支撑前期27亿投资，产业资源也为后续运营提供保障。

3.5模式比较小结

四个案例中，再开发前控制权格局分别呈现 “控制权均衡格局”（A、D）和“单主体强势格局”（B、C），前者再开发后格局为“某主体强势介入主导”，后者为“原强势主体主导”（表5）。

4讨论

基于经济领域对“产权”研究中排他性、结构性和层级性的认知，“控制权”扩充决策情景中的序列性和动态性。研究提出需关注初始产权和控制权的清晰化，关注控制权的延续性和匹配读，以降低再开发的交易成本与租值损耗。尝试从控制权配置角度，以“土地产权的共有程度” 和“政府控权程度”表征实践的模式特征及选择倾向（图6）。

结合东莞实践，探讨产业用地再开发中政府作为规划统筹与实施介入者的“梯级管控”思路：对具高潜力的改造地区划定“重点改造区”，由政府集中力量参与；对其中村集体控制权较强或整体控制权均衡的地区，划定“重点统筹片区”，积极引导其他产权主体推动自主更新或合作。

（以上为公众号精简阅读版，全文刊登于《城市规划学刊》2025年第5期。）

全文信息

【原文下载】

扫描下方二维码，至《城市规划学刊》官网下载阅读全文。

扫描二维码下载全文

官网链接：

https://upforum.tongji.edu.cn

投稿链接：

http://cxgh.cbpt.cnki.net

邮箱：upforum@vip.126.com

电话：021-65983507

原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【文章精选】控制权视角下集体产业用地再开发的模式生成与选择逻辑——以东莞市为例 | 2025年第5期