期刊精粹 | 新形势下的“疏解与重聚之辩”——经济学多维实证下的中国大城市人口密度管控政策审视【2026.1期 · 议题：密度】

人口密度是城市规划者进行建成环境管控的关键参数，也是经济学（含人口经济学等相关交叉学科领域）考察城市活动特征的重要工具。在我国快速城镇化的早期阶段，经济学者、人口学家和城市规划者普遍认为人口的过快增长和过高的集聚密度会阻碍经济增长、影响社会稳定，这为中国大城市【本文所称大城市包含城区常住人口1000万以上的超大城市、城区常住人口500万以上1000万以下的特大城市，以及城区常住人口100万以上500万以下的大城市】长期实施的人口增长控制和密度管控政策提供了理论支撑。然而，随着这些容量管控和密度疏解政策的持续引导，部分大城市核心城区的人口密度已显著下降。与此同时，新型基础设施和现代化城市治理制度也有效提高了中国城市的密度承载力，引起经济学界对城市密度展开一系列的学术实证审视，重新唤起了大城市人口密度管控政策在新发展形势下的“疏解与重聚之辩”。

笔者梳理了《管理世界》《经济研究》《中国工业经济》《经济学（季刊）》《人口研究》《人口学刊》等经济学权威期刊近期发表的有关城区尺度（不包括市域、省域等区域尺度）人口密度的实证研究。这些研究普遍发现，在当前阶段，高密度对中国城市的就业者收入、科技创新、经济增长、服务业经济和生态环境均表现为积极促进作用（表1）。陆铭等学者多次呼吁“城市的集聚效应从未消失”，“人口疏解未必是城市发展的必经之路”，要避免一味地疏解核心城市人口或限制核心城市人口集聚。与此同时，城市规划界也有学者对部分大城市人口的过度流失提出担忧，或注意到中国城市人口密度下降幅度较大、速度较快、城市人口密度拐点出现相对较早，但主流的规划工作者仍倾向强调中国大城市核心地区人口密度过高，或论证高密度环境对人居福祉的消极影响，并强调推进建成环境的“中密度”，以破解高密度导致的“城市病”问题。

表1  经济学多维度实证研究中关于中国城市人口密度的学术结论

针对经济学界与城市规划管理政策之间“当前阶段中国大城市应坚持疏解还是转而重聚人口密度”的潜在分歧，本文在强调城市规划工作面临新发展形势的基础上，整理中国城市人口密度的部分统计事实，进而回溯经济学界理论论述，并引介服务业和消费经济时代对城市密度的经济效应阐释。通过对中国大城市人口密度规划管控政策的审视，为“国内需求不足”发展压力下的人口密度管控和城市规划政策调适提供一定参考。

1  中国城市工作的新形势和人口密度的统计事实

1.1  新形势下的新使命：释放内需、促进服务经济增长并创造价值

近年来，服务业发展和内需消费已逐渐被确立为中国未来宏观经济增长和就业扩大的重要力量，不同于快速工业化时期“聚焦城市生产效率”，未来的城镇化进程更要适应和推动国民经济“从制造业向服务业的结构转型”，并缓解“内需不足的结构性问题”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出要“加快培育完整内需体系”“完善扩大消费长效机制”“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”。同时，城市规划界也愈发注意到工业化时期形成的城乡规划体系已难以适应后工业化时代的要求，并开始强调在规划工作中创造价值、创造效益和塑造新动能【详见第一、二届全国城乡规划专业研究生教育年会上专家的相关发言（https://mp.weixin.qq.com/s/VE7LU9Js0JD-BsxuxwOCFg，https://today.hit. edu.cn/article/2024/12/23/118488），以及赵燕菁在第二届全国国土空间规划年会上的学术报告《资源·资产·权益——国土空间规划的创新与转型》（https://mp.weixin.qq.com/s/35ZS8jkwQuD7L11jp-ZyJg）】。因此，“调适大城市人口密度的规划管控政策，以释放内需和促进服务经济发展”应成为城市规划工作在新发展形势下的重要课题。

事实上，借助于历史同等发展水平（以人均购买力平价GDP衡量）的宏观产业经济结构对比，经济学界已多次强调中国服务业占比严重偏低的客观事实：中国服务业的就业占比和附加值占比与发达国家同期水平相差10个百分点以上，居民消费倾向也与发达国家相差约20个百分点，服务业和消费经济在国民经济中的发展扩大明显受到抑制，被称为中国经济的“消费抑制之痛”，导致国家福利受损，是中国经济发展不平衡不充分的重要体现。

1.2  消费经济、服务业发展与城市人口密度显著正相关

在充分认识“促进消费和服务业增长已成为城市管理工作重要使命”的背景语境下，一个基础性统计事实是中国城市的人口密度与服务业发展、消费经济存在显著的正相关。笔者选取人文相近、习俗相通的长三角地区41个地级及以上城市，统计其建成区整体人口密度与城镇居民实际消费意愿（即消费支出占可支配收入的比值）、市辖区服务业增加值占比【除人口数据选用2020年第七次人口普查数据以外，本研究以2019年数据来考察长三角城市的消费和服务业发育情况，以规避新冠疫情管控政策可能导致的消费和服务业数据扭曲。具体的数据来源和计算过程为：人口数据源自《2020中国人口普查分县资料》中的城市城区人口，建成区面积数据源自《中国城市建设统计年鉴》中按城市分列的建成区面积，从而得出各城市建成区整体人口密度；城镇常住居民人均可支配收入和人均消费支出源自各市相应年度的《国民经济和社会发展统计公报》，从而得出城镇居民消费支出占可支配收入比值（个别城市数据缺失）；市辖区服务业增加值占比则源自《中国城市统计年鉴》】，发现了具有统计学意义的正相关：人口密度越高，城镇居民会表现出更强烈的消费意愿，将更大份额的可支配收入用于消费支出，市辖区的服务业增加值占比也将明显提高（图1）。

图1  长三角地区城市的人口密度与消费意愿、服务业发展的关系

从经济学的角度，城市人口密度与居民消费意愿、服务业发展的正相关反映了人口密度对服务业发展和刺激消费经济的重要作用。尽管服务业消费的不可贸易性（non-tradability）在网络和信息技术时代有所缓解，但在愈发强调体验感和个性化的消费经济时代，面对面体验仍是提升消费经济附加值、释放服务业带动作用的决定性要素。在较高的人口密度环境中，服务业企业与居民消费者可以产生高频的近距离互动，从而激发消费增长，摊薄服务业企业的平均成本。此外，服务业产品消费表现出更大的收入弹性，其增长效应将在高收入地区（往往也是高人口密度城市地区）得到更为充分的释放，进一步加强了人口密度对服务业和消费经济的正向影响。

1.3  大城市核心区人口密度过快下降可能已产生不利影响

中国大城市历来被认为具有人口高密度的特征——城区人口密度不仅显著高于欧美国家的大城市，也往往高于同处东亚的东京、首尔等全球城市。但实际上，伴随着人口增长控制政策的持续实施，部分中国大城市核心区的常住人口密度已显著下降：上海黄浦区常住人口密度已由2000年的约4.42万人/k㎡下降到2024年的约2.47万人/k㎡，北京西城区常住人口密度则在同期内下降到2.16万人/k㎡，两者均已明显低于纽约曼哈顿的人口密度，北京西城区更低于东京丰岛区（图2）。

注：因涉及行政区划调整，上海黄浦区在2011年之前数据由原黄浦区和原卢湾区合并计算，北京西城区在2010年之前数据由原西城区和原宣武区合并计算，广州越秀区的2000年数据为原越秀区和原东山区合并估算。北京西城区和上海黄浦区的2000年常住人口数据来自第六次人口普查数据，2001—2004年常住人口数据缺失，2005—2022年常住人口数据来自《北京统计年鉴》和《上海统计年鉴》，2023—2024年常住人口数据来自西城区和黄浦区的《国民经济和社会发展统计公报》。纽约曼哈顿人口数据来自纽约州政府网站，东京丰岛区人口密度数据来自丰岛区区役所官方网站。因香港岛缺少历年的建设用地面积数据，本研究选取香港九龙半岛（包括油尖旺区、深水埗区、九龙城区、黄大仙区和观塘区）作为其核心城区，以其全域面积作为建设用地估算人口密度，相关数据来自历年《香港年报》。

图2  境内外部分大城市核心城区的人口密度变化（2000—2024年）

需要特别指出的是，不同于一部分中国大城市仍在坚持的人口导出和功能疏解政策，发达国家大城市的人口政策早已由疏解转为重聚：纽约通过区划重划（rezoning）和市政建设积极引导曼哈顿的人口进一步集聚；东京则强调“不宜强化引导首都圈向地方圈分散”，并推动人口向东京市中心的“都心回归”。在中国，部分大城市核心城区在旧改和人口疏导中经历了常住人口过快下降，导致了市中心部分优质公共资源与常住人口的短时错配闲置【例如：由于人口导出和旧区改造等种原因，位于上海市黄浦区的淮海中路小学在2024年秋季学期仅招收到17位一年级新生（https://sghexport.shobserver.com/html/baijiahao/2024/08/28/1411977.html）】，可能给城市经济社会带来不利影响，应引起公共部门和规划工作者的重视。

2  密度的经济效应：经典理论和前沿论述

2.1  经典理论：主要关注城市密度在生产端的经济效益

经济学界对城市人口密度经济效应（density effect）的讨论很大程度上源自对城市规模开展的研究。在1970年代，著名经济学者和规划专家威廉·阿隆索从人口的角度来论证城市最佳规模，并认为当时全球的城市人口规模仍需要继续扩大，以进一步提高生产率。在随后的研究中，奇科内等首先注意到人口或就业密度与劳动生产率的正相关关系，并强调密度（相比于规模）更能够准确地反映集聚经济水平，由此，城市密度逐渐被纳入集聚经济的研究范畴。

实际上，人口密度可视作人口及附属资源的空间集聚程度，其经济绩效可视作集聚经济的具体表现。在古典经济学时期，亚当·斯密就注意到集聚规模有助于扩大市场范围，通过推动劳动分工提高经济生产率。新古典经济学学者阿尔弗雷德·马歇尔则结合外部性概念解释了要素集聚带来的优势，并被后续的经济学者进一步总结为共享（sharing）、匹配（matching）和学习（learning）三大作用机制。此外，20世纪末兴起的新经济地理学和新增长理论也推动了传统经济学框架对城市密度的理解。其中，新经济地理学通过构建经济活动的“中心—外围模型”揭示了企业、人员等要素向大城市集聚的经济规律；新增长理论把经济活动的空间分布纳入一般均衡模型，强调了集聚与经济增长互为因果的内生性。

2.2  现代消费经济学派的前沿论述：强调城市密度对需求端的促进

随着人类社会愈发呈现为消费引领、服务驱动，消费城市理论（Consumer City Theory）已成为城市经济学普遍关注的前沿研究动向，并带动了消费和服务业经济时代对密度经济效益的新认知。在当代经济学者格莱泽等看来，传统的城市经济学更多强调集聚密度在生产供给端的好处，却在很大程度上忽视甚至误判了城市集聚密度在消费需求端的促进作用。根据城市消费优势学说和内生产品质量理论，人口密度带来的市场规模扩大能在消费端提升城市消费品的垂直差异（产品质量）和水平差异（多样性），使城市经济和消费者从服务产品的多样性中受益（gains from variety）。

同时，人口集聚也有助于提高城市内部消费设施的空间便利性，从而激发非通勤出行并提升居民消费意愿和城市空间活力。西方国家的经验也表明，基于高人口密度的消费可达性环境将进一步吸引青年居民（特别是青年大学生）集聚，从而推动城市建成环境的资本化和城市复兴。

更需指出的是，不同于“线上经济可以消解人口密度重要性”的流行观点，对中国城市的实证研究发现，集聚密度仍是保障数字平台经济规模性、多样性、便利性和适配性的重要前置条件，在线上消费和互联网平台经济时代，城市人口密度在推动经济发展中的重要性仍将得到强化。

3  对中国大城市人口密度规划管控政策的反思

3.1  明确技术进步下的城市密度效益倒U曲线演进规律，基于当前技术情景对城市最优密度展开再评估

学术界普遍认为，在达到一定的密度门槛之后，城市密度的净收益应表现为明显的倒U曲线，曲线顶点代表城市密度增加的边际净收益为0（集聚正收益=拥挤负收益），被称为“城市最优密度”。在实证研究中，苏红键和魏后凯利用中国地级及以上城市2006—2010年面板数据测算出中国城市的最优人口密度（以城区总人口比建成区面积核算）为1.3万人/k㎡，这是极具代表性的学术发现，成为中国大城市密度管控政策的重要学术支撑。

然而，城市密度效益的倒U曲线和最优密度值并非一成不变，而是会随着基础设施技术水平进步和精细化管理能力提升而持续演进迭代。在城镇化的早期阶段（图3情景a），由于基础设施服务水平有限、精细化管理措施不足，密度增加将快速增加拥挤效应，导致城市密度效益拐点（最优密度Da）较早出现；随着体力城镇化转向智力城镇化（情景b），地铁等大运量交通设施的普及应用将有效缓解高密度人居环境的出行压力，移动互联网技术也将切实提升城市精细化治理的整体水平，进而缓解拥挤效应，提高城市的最优密度值（Db>Da）。

图3  技术进步下的城市密度净收益倒U曲线变化

根据2020年第七次人口普查公布的各市城区人口和《中国城市建设统计年鉴》披露的各城市建成区面积，可计算得到全国地级及以上城市的平均人口密度约为0.96万人/k㎡，明显低于2006—2010年技术水平下1.3万人/k㎡的最优密度参考值。对照该历史参考值，北京（1.21万人/k㎡）、广州（1.12万人/k㎡）、武汉（1.23万人/k㎡）等大城市的人口密度已明显偏低，只有深圳（1.82万人/k㎡）、上海（1.61万人/k㎡）、长沙（1.47万人/k㎡）、成都（1.40万人/k㎡）等少量大城市略微高出。鉴于中国大城市基础设施水平和精细化治理能力的快速提升，有必要对城市最优密度区间的动态变化展开测算，为密度管控政策评估提供依据。

3.2  重视城市人口密度在消费经济和服务业时代的关键作用，以机制创新变革政府和社会的“收益—成本”分担机制

如前所述，根据现代消费城市等前沿经济理论，维持一定的高人口密度对刺激消费经济和促进服务业增长具有重要的积极意义，这也在相关统计事实中得到验证（图1）。更关键的是，现代消费城市理论和相关经济学前沿研究结论均强调了人口密度在需求消费端的促进作用，这对于面临“有效需求不足、行业产能过剩、社会预期偏弱”等发展压力的当前中国经济而言尤为重要。

在现行的中国城市管理体制之下，地方政府与居民、企业等社会主体之间的“成本—收益”分担和共享机制表现为非对等特征，在一定程度上扭曲了各个城市的人口密度管控政策。一方面，在城市密度的收益分配中，居民和企业方往往得到了更直接的密度收益（如生产效率和薪酬增加、便捷的公共服务、更多样化的商品和服务选择、不动产的价值上升等），而城市政府的正收益更多是经济加速运转带来的部分间接受益（如在商品经济消费循环中获得税收），表现为密度收益中的个人和企业部分大于等于政府部分（图4a中，Rs≥Rg）。另一方面，在城市密度的成本分担中，交通拥堵、环境污染、应急管理（特别是一些突发事件）等的治理责任更多地给地方政府带来拥挤成本压力，但个体和企业可能只承担了其中一小部分（图4b中，CsCg）。因此，这种“收益—成本”的非对称现象往往导致政府净收益曲线的最优密度小于城市总净收益曲线的最优密度（图4c中，DgDc），导致城市政府产生超前疏解的政策冲动（同样地，个体和企业往往会向城市过度集聚），损害了城市的密度净收益福利。

图4  城市密度的收益和成本曲线及其分担机制

伴随着中国国家治理体系改革的持续推进，地方政府与居民、企业之间的城市密度“成本—收益”非均衡格局有望得到缓解。例如：新一轮的财税体制改革有望推动密度成本的央地共担，可能会为地方政府带来超越自身属地的集聚收益，但相关治理机制的改革创新还有赖于整体性的谋划布局。

3.3  加强城市人口的多维监测，以活动频度、要素浓度、区域尺度健全城市人口密度经济绩效的全面认知

限于数据，本文中的城市人口密度研讨只是从常住人口的角度展开，且仅从建成区和部分核心城区的较大尺度展开对比，缺乏更精细尺度的人口密度时空分布动态特征解读。但实际上，高密度大城市也表现出人员高频流动的特征；有效的人口密度管控不仅要关注静态视角下的居住地人口，还需要对“实际服务人口”“实有人口”等动态概念人口展开追踪监测。基于地铁通勤数据开发出的“曼哈顿人口探索器”使纽约实现了曼哈顿区逐时人口的动态分析；东京通过昼夜间人口统计对人口分布特征进行更详细的解读。在中国，上海黄浦区等地常住人口数量呈一定程度下降，可被理解为近年来城市更新进程中“居住房屋建筑面积相对减少”“人均居住面积条件改善”的必然结果（图5），但是，就业人口或日间实有人口密度是否伴随“商办等非居住房屋建筑面积显著增加”而明显增长，以弥补常住人口大幅下降导致的活力落差，还缺少相关的数据支撑和实证检视。

图5  上海黄浦区的居住和非居住房屋存量面积及人口密度变化（2012—2023年）

此外，在常住人口、就业人口和实有人口等密度概念的基础上，资源要素丰富多样性、物质环境和信息传播的便利性也是促成经济活力的关键内容。相关学者亦提出“密度、频度、浓度”的指标框架，或强调从规模借用视角等完善对密度效应的认知，这些应在后续的城市管理实践中予以关注。

4  结语

当前阶段，中国经济社会正面临“强调内需、注重服务业发展和消费经济”的结构转变，国家人口发展也呈现出“增量转向减量”的新形势，如何在区域人口增减的分化格局下推动大城市人口分布和经济结构转型的有机互动，是城市规划工作创造价值和谋划新增长点，并支撑中国式现代化的关键内容。经济学界在近年来的理论研讨和实证发现均表明，长期实施的人口增长控制和密度疏解政策可能在一定程度上抑制了中国大城市的服务业和消费经济增长，未能充分释放中国经济的结构性增长潜力。

诚然，相较于经济学研究对经济效益的强调，城市规划的实际工作决策还需要兼顾城市人口密度的经济、生态、安全等多维绩效。但考虑到中国经济正面临的“国内需求不足”压力、规划学者“中心城区人口密度不宜过低”的经验判断【例如：陈秉钊基于实际的规划编制管理工作经验，提出上海中心城区人口密度不宜低于2.5万人/k㎡。相较于该数值，上海黄浦区2023年的常住人口密度已经偏低】、香港等大城市经济转型期的核心区人口密度增长经验以及基于交易成本控制视角的功能疏解机制阐释，“审慎地评估、调适中国大城市的人口增长控制和密度疏解政策”应成为近期城市规划者的重点研讨内容。UPI 

作者：张泽，同济大学建筑与城市规划学院，自然资源部国土空间智能规划技术重点实验室，助理教授，注册城乡规划师。zhangze47@qq.com

薛璟，同济大学国豪书院，本科生。2253740@tongji.edu.cn

耿慧志（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院，自然资源部国土空间智能规划技术重点实验室，教授，博士生导师。genghuizhi@163.com

编辑 | 张祎娴

排版 | 徐嘟嘟

审定 | 陈   明

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原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 新形势下的“疏解与重聚之辩”——经济学多维实证下的中国大城市人口密度管控政策审视【2026.1期 · 议题：密度】