同济智库 | 国土空间防灾减灾救灾领域“多规合一”的建议

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，将防灾减灾救灾工作摆在更加突出位置。党的二十大和二十届三中、四中全会对提高防灾减灾救灾能力、推动公共安全治理模式向事前预防转型作出重大部署。现阶段，为深入贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾和国土空间规划的重要论述，应强化自然灾害源头防控和精准治理，建立自然灾害综合风险空间管控机制，编制国土空间综合防灾专项规划，实现国土空间防灾减灾救灾领域“多规合一”，增强灾害综合风险空间管控效能和国土空间安全韧性，建设安全可靠的韧性城市和安全宜居的和美乡村，保障人民的生命安全和环境安全。

随着全球气候变化加剧，灾害愈发呈现出突发性、多样性、复杂性、连锁性、群发性等特征，且灾害的发生具有显著的空间分布规律。国土空间是灾害风险直接作用以及各类承灾体（如建筑房屋）的物理载体。对灾害风险与承灾体布局进行国土空间系统性管控，是开展灾害风险源头治理的重要环节，可实现灾害风险管理的事前预防、关口前移。灾害综合风险空间管控已成为当前国际防灾减灾的主流趋势。

应急管理部自2020年5月进行了第一次全国自然灾害综合风险普查（以下简称“一灾普”），于2023年底完成。2024年5月，应急管理部公布《第一次全国自然灾害综合风险普查公报》。“一灾普”成果为开展灾害综合风险空间管控奠定了灾害风险综合评估的数据基础。目前，国、省、市、县四级国土空间总体规划已经编制完成，国土空间规划“一张图”为灾害综合风险空间管控提供空间规划数据支撑。

近年来，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害、北京密云“7·28”太师屯洪灾、甘肃兰州榆中“8·7”山洪灾害等复合链生灾害频发，暴露出一些地方在国土空间开发建设、房屋和设施布局、抗灾设防等方面的突出短板。“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”。习近平总书记高度重视规划工作，多次指出“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，提出要“科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制”。

自然资源部和应急管理部提出编制的我国土地管理行业标准《TD/T 1086-2023 国土空间综合防灾规划编制规程》（以下简称《规程》）明确了“国土空间综合防灾规划是国土空间规划体系的重要组成部分”“国土空间综合防灾规划包含国土空间总体规划、详细规划中的综合防灾规划以及国土空间综合防灾专项规划，重点规制综合防灾相关的空间、用地和设施等布局安排以及相应的空间管控要求”。国土空间管控是国土空间规划和管理的主要内容之一，灾害综合风险空间管控是国土空间管控的关键性要素。因此，在国土空间综合防灾规划中，通过开展综合风险评估，划示自然灾害综合风险防控区，制定灾害综合风险空间管控规则和要求，统筹防灾减灾救灾资源设施布局，有利于强化自然灾害源头防控和精准治理，更好统筹高质量发展和高水平安全。

（1）国土空间规划体系包括总体规划、详细规划和相关专项规划。由于全国国土空间规划纲要在《规程》公布前和“一灾普”成果形成前已颁布，省、市、县三级国土空间总体规划因编制时间与《规程》公布和“一灾普”成果形成存在时间差，已批复实施的省、市、县级国土空间总体规划中防灾规划绝大部分均缺乏准确、可靠、详尽的灾害数据和灾害风险评估，也未按《规程》要求达到国土空间总体规划中防灾规划的内容和深度，大多仅为宏观性、原则性的要求，难以达到国土空间防灾规划需求，而且缺乏灾害综合风险空间管控的范围、对象和管控要求等核心内容，难以传导和指导至目前正在编制或即将编制的国土空间详细规划中的防灾规划和建设。

（2）国土空间综合防灾专项规划是防灾减灾救灾领域对国土空间开发保护利用作出的专门安排，是防灾减灾救灾领域“多规合一”的空间规划。目前，单灾种防灾规划由各涉灾主管部门根据各自领域要求组织编制和实施管理，这些规划的编制时间不同步，规划编制内容侧重于各自领域的灾害防治、建设标准和管理要求。由于灾害多样性和空间唯一性特征，需“强化国土空间规划的基础作用”，开展国土空间防灾减灾救灾领域“多规合一”的规划编制。即从空间开发保护利用和空间管控角度，明确各类国土空间用地功能和管控要求，编制和实施国土空间综合防灾专项规划。在落实和深化国土空间总体规划的传导内容的基础上，基于“一灾普”成果和国土空间规划“一张图”，规划统筹防震减灾、防洪（潮）治涝、山洪和地质灾害防治、海洋灾害防治等单项防灾空间体系，综合判识国土空间灾害综合风险，划示自然灾害综合风险防控区，针对防控区内的各类承灾体，分区分类制定空间避让、灾害设防、总量限制和布局优化等空间管控规则和要求，统筹确定防灾减灾救灾设施空间布局，为国土空间规划提供底线性、综合性的防灾减灾救灾专业支撑，填补国土空间规划防灾安全底线管控的空白。

（1）对国土空间专项规划编制体系进行科学“瘦身”，将国土空间综合防灾专项规划作为国土空间相关专项规划体系的核心规划。针对一些地方专项规划类型过多、内容重叠冲突等问题，需以集约、高效为原则，建议将国土空间综合防灾专项规划作为统筹国土空间防灾减灾救灾领域的综合性专项规划，以灾害综合风险评估为基础，统筹相关单灾种防灾规划的防灾减灾救灾设施布局和空间管控要求，针对国土空间各类承灾体提出空间管控的整体策略和规划。

（2）现阶段是开展国土空间综合防灾专项规划的关键时期。目前，省、市、县级国土空间总体规划已批复实施，国土空间详细规划和相关专项规划正在编制或即将编制，应尽快开展国土空间综合防灾专项规划编制工作，从防灾减灾救灾领域对国土空间开发保护利用作出具体安排，补充国土空间总体规划中灾害综合风险空间管控内容的缺失，作为国土空间总体规划实施评估的依据；及时纳入即将开展的国土空间总体规划动态维护和修改；并作为详细规划中防灾规划的依据。这对国土空间规划实施管理，是非常必要和亟须的。若错过此阶段，则灾害综合风险空间管控的效果将大打折扣。

（3）加快完善国土空间综合防灾专项规划技术支撑体系。近期，由应急管理部牵头起草的《关于推进国土空间综合防灾专项规划编制工作指导意见（征求意见稿）》《国土空间综合防灾专项规划编制工作指引（试行）》《自然灾害综合风险防控区划示技术指南（试行）》已经向相关部委和省级应急管理部门征求意见，并根据各部门反馈意见进行修改完善。同时，应急管理部正在制定自然灾害综合风险评估的相关技术标准，作为开展综合防灾专项规划编制工作和自然灾害综合风险空间管控的关键技术标准。

（4）建立健全规划编制和实施管理机制。在国土空间综合防灾专项规划编制和实施管理过程中，应充分发挥地方各级防灾减灾救灾议事协调机构的统筹协调作用，建立健全由应急管理、自然资源主管部门牵头，相关涉灾主管部门、承灾体部门参与的国土空间综合防灾专项规划编制工作机制，建立责权清晰、科学高效的国土空间防灾减灾救灾规划体系；依托国土空间规划“一张图”和“一灾普”成果及其更新数据，健全数据共享机制。