1引言

面对复杂的城市系统，在创新和改革的呼声中，城市规划的“三规合一”探索实践正在展开。当前大部分研究都是从管理协调、制度创新和技术创新的角度切入，探索“三规合一”实现路径（朱江等,2015；苏文松等，2014；赖寿华等，2013）。同时，规划实践工作中的尝试探索也在不断向城镇体系规划（张泉等，2014）、总体规划（徐东辉，2014；李晓楠等，2014）和控制详细规划（吴晓，2014）的编制中渗透。然而，除了个别研究（李东泉，2014）以制度经济学为协调机制依据以外，大部分研究缺乏对理论基础和整体思考的构建。因此，本文基于复杂性城市科学理论，提出“三规合一”下城市总体规划框架性和时效性的思考, 建议理顺“总体规划”（以下称“总规”）与控制性详细规划（以下称“控规”）的关系，简化“总规”的内容，强化必要的强制性内容，确立“总规”的框架性；理顺“总规”与“专规”的关系，以“总规”的强制性内容为基础，适时整合“专项规划”（以下称“专规”）（说明）中城市级的强制性内容，动态维护和强化“总规”的框架性和实效性；理顺总体规划与近期建设规划的关系，加强与国民经济五年规划的对接，整体评估“总规”强制性内容的实施和控制情况，及其与“总规”长远构想的匹配性，完善“总规”的框架性和时效性。

2 复杂性科学视角下的城市规划与“三规合一”

根据复杂性科学理论，复杂组织的生命过程大致可以分为诞生、生长和衰亡三个阶段（杨永福,2001，黄欣荣，2012），城市即是这样的复杂系统。当前我国城市正处于快速生长阶段，因此，现阶段的城市规划需要借鉴包括涌现理论、复杂适应系统理论、遗传算法理论、自组织临界性理论、复杂网络理论等复杂性科学，对涌现、复杂适应等现象有深刻而全面的理解，了解城市的自组织、遗传进化的机制，不同阶段城市可能的状态。并且，通过最佳的形式让主体不断学习和积累经验，引导城市健康的发展。从复杂性视角看，城市规划可以通过“三规合一”进行相应的探索和创新。

所谓“三规合一”，是指城市规划、国土规划和国民经济计划的协同。总体来看，目前我国的“三规”关系还比较模糊，虽然规划的编审过程和规划的书面表达或多或少已经有“三规合一”的意识了，但真正的规划决策和具体项目的审批离理想的“三规合一”还有相当的距离。“三规”都有规划决策问题，甚至在很多情况下是对同一问题的决策支撑，但不同的视角导致了不同的规划结果，影响了决策的科学性。当人们同意目标的方向，但不知如何达到它，分析与决策是一个学习过程；当不确定要达到的目的，而有许多可选择的方法，分析与决策是一个讨论过程；当同时不能对目标与方法达成共识，分析与决策成为在混乱中寻找秩序的过程。事物所具有的复杂性挑战了规划决策过程，目前“三规合一”可能还处于上述第三种状态，其首要任务是充分认识规划所面临的复杂性以及由复杂性产生的不确定性，并寻找支持科学决策的目标、方法和途径的相互协同。

所有的社会经济文化等非空间要素都会以各种形式对空间产生影响，物化成某一时间截面的城市空间，因此，土地指标、国民经济目标的规划、计划和实施最后都将在城市空间整合成“一个系统整体”，城市空间是“三规合一”的客观载体。而城市规划是城市空间的法定规划，城市规划应该在“三规合一”过程中发挥重要作用。城市规划与其他“两规”最大的区别在于有法定的规划体系，以及“总规”和“控规”两个层次的法定规划。“总规”以其特有的综合性、前瞻性和公共性在“三规合一”的过程发挥框架作用，可以通过法定的规划编制和规划许可体系向详细规划和建设项目传递“三规合一”的要求和“总规”强制性内容，还可以通过专项规划的整合，实现从“三规合一”到“多规合一”的更广泛更深入的整体协同，也可以通过统计相关数据的关联，在一定视角下评估规划实施效果，并在此基础上确定下一阶段的规划控制和实施规划。

由此推导出“三规合一”结构图（如图1所示）：首先是城市“总规”和土地利用规划在中长期规划层面“两规合一”，面对城市系统的空间结构问题，目前两者的交集是解决城市中心城区建设用地指标问题，然后与国民经济五年计划合一，面对城市系统具体地块的功能和由此形成的整体功能，主要任务是评估前五年规划实施和国民经济目标的落实情况，制定后五年的城市近期建设规划和国民经济计划。在研究中心城区用地规划时，城市“总规”与国土土地规划用不同的视角和方法得到的结论肯定会有所不同，其中关于中心城区城市建设用地总量、结构和“总规”层次的边界的对比、衔接是“三规合一”基础而具有长远意义的过程，决定了“控规”和国民经济“十五”规划的科学性和法定的基础。

图1：“三规合一”结构图

3 理顺“总规”与“控规”的关系，确立“总规”的框架性

“总规”是宏观、综合和前瞻的大规划，具有大范围、大尺度和结构性的特征，是实现“系统整体大于部分之和”的框架性规划，是“多规合一”的框架，也是各类城市主体自组织的框架。为了强化城市“总规”的框架性，聚焦强制性内容，并通过法定的规划体系保证强制性内容向实施侧传递是当务之急。“总规”不能直接用于管理城市建设活动，不能当作规划许可的法定依据，就不需要制定包含用地分类的土地利用规划图，只需要区分是不是城市建设用地，有没有强制性内容的用地要求，而应把用地地块分类布局和赋值的工作交给控制性详细规划来做，总体规划只需为之提供框架，“总规”与“控规”的关系可以理解为空间结构与具体安排的关系。

虽然目前“总规”强制性内容很多，强制性内容相互之间的关系及其与城市发展目标和指标之间的关系尚处于探索无定论阶段，根据小世界现象和无标度行为等规律，总体规划的强制性内容是可以简化和聚焦的。包括空间结构（包括山水形势、建设用地与非建设用地的格局）、对外交通与城市交通骨架、新城与老城的关系等内容，是决定城市用地发展方向和总量的关键问题，在目前城市发展生长的阶段里，无疑是城市社会经济发展的框架。所以，总体规划的结论不需要细分用地类别，只需要确定中心城区城市建设用地总量、结构和边界，表现形式包括图、文、表。如果城市规模比较大，城市分区或分组团也是重要的框架性内容。在长期实行城市规划制度以后，我国各个城市普遍都已有一定数量的“控规”成果，这些成果是城市规划管理的法定依据，“总规”对这些既有的法定规划要给予足够的重视和尊重。这种模式下长沙市城市总体规划的用地框架图如图2所示。与现行“总规”用地规划图的对比如图3所示。

为了保证中心城区城市建设用地总量、结构和边界确定得科学合理，城市空间结构规划和边界在控制性详细规划中得到传递和落实，“总规”强制性内容应包括三区四线。三区指规划区（一般至乡级行政界线）、禁建区（一般在1:10万图上规划，界线待专项规划细化）、中心城区城市建设用地区（一般在1:10万图上规划，界线待控制性详细规划细化），四线指历史街区、历史地段或老成保护规划所需的城市级紫线，纳入城市公共绿地（G1）规划统计的绿线，城市重要道路交通设施（S1、S2、S3）和城市重要的区域交通设施（H2）的红线，以及城市重要基础设施（水厂、污水处理厂、垃圾综合处理场、220KV变电站及其电力走廊）的黄线。三区的边界和四线在“总规”阶段不可能非常精准的，是结构性的内容，都需要在管理过程中通过逐年的调查统计、专项规划和控制性详细规划的深化细化。

图2：长沙市总体规划用地框架图

图3：现行长沙市总体规划用地图

这种框架有利于与国土的土地利用规划对比，并提出相对合理的布局（详见案例一），也避免了总体规划整合原有“控规”导致的图面细碎效果，避免了总体规划整合未经审批的“控规”（详见案例二），或在过大的尺度上考虑“控规”问题不够细致成熟（详见案例三）。这种做法还有利于直观区别总体规划与“控规”的成果，减少未编制控规就用地建设的现象。

案例一:

根据生态控制线专项规划，长沙城市总体规划经综合比较，在保证总量不变的前提下，将“土规”布局在解放垸、苏托垸的用地指标，布局到“总规”的产业园（土规弹性发展区），既保证了生态用地的完整性，又支持了园区发展用地的整体性。

图4：总体规划用地框架图和国土用地规划图对比图

（左：城市总体规划、右：国土规划）

案例二:

在梅溪湖二期地区，长沙“总规”编制时利用了未审批的“控规”方案，以雷锋湖为中心组织道路和空间结构，如下左图所示；在推进编制梅溪湖二期“控规”的过程中，发现将梅溪湖与雷锋湖连成整体的新方案更好，但在此方案中，道路网、公园绿地形态相对“总规”所用方案发生了比较大的变化，如下右图所示。既然在“控规”编制过程中还要进行细致的研究，总规对用地分类划分过细，并制定用地规划方案就没有实际意义，也不严谨。

图5 梅溪湖总规与控规新方案对比图

（图左：总体规划 图右：控制性详细规划新方案）

案例三：

在黄黎组团，长沙总体规划结构性地布局了高塘公园，如下左图所示；目前，经由一定法定程序的“控规”成果考虑了利用榨山港生态廊道布局湿地公园和园博园，对总体规划的公共绿地布局进行了修改，如下右图所示。在没有“控规”方案可以利用的情况下，总体规划的用地划分和强制性内容布局只能是结构性的安排，在“控规”编制过程中，应该进行细致的研究，结合一些具体项目，只要“总规”的强制性内容得到了具体安排，履行完法定程序的“控规”就应该成为城市规划管理的法定依据。

图6 黄黎组团总规与控规公示成果对比图

（图左：总体规划 图右：控规公示成果）

4 理顺“总规”与“专规”的关系，强化“总规”的框架性和时效性

专项规划（以下简称“专规”）可以有多种分类方法。按时间进度可分为与总体规划同步编制和超前编制、滞后编制三类，按对用地布局影响的强弱可分为结构性影响和局部性影响两类。专项规划或由专业部门组织编制实施，或由专业部门与规划部门合作编制，专业部门组织实施，所有“专规”体系都有与当时技术、政策和实施环境相协调的需要，所需设施用地（包括直接用地和用地控制）都有一个随着规划实施而不断细化的过程，因此，在“总规”的批后实施过程中，对于“专规”的新编，修编或实施中的变化，“总规”与“专规”应建立可持续的互动关系。对于结构性的内容，重大设施规划布局和实施，总体规划应提供可供衔接的结构性框架和反馈机制，如建立总体规划强制性内容库；对于非结构性的内容和设施布局，则由“控规”和规划许可建立对接机制。

“总规”与“专规”可持续的互动关系主要来自三种情况：

1. 与“总规”同步编制生态控制线规划、历史文化名城保护规划、综合交通、轨道线网规划等有结构性影响的“专规”，把有关要素纳入“总规”的强制性内容；

2. 随着“专规”的实施，通过地方政府合理合法程序确定设施的具体位置，并通过简洁的程序反馈到“总规”强制性内容之中（详见案例四）。

3. 在上述两种情况的基础上，建立“总规”强制性依据库及其动态维护机制，整合“总规”和已批“专规”的强制性内容（详见案例五），并在实施管理中动态维护。

   案例四：长沙城北污水处理厂选址

长沙“总规”确定的城北污水处理厂在址（A），并考虑保留现有小型污水厂(B)，在现有小型污水厂(B)的扩容提质工程论证过程中发现，(B)址与（A）址同在捞刀河以南，相距2.4公里，地势更低，与排水专项规划衔接的结论是：在（B）址扩容提质有利于利用现有污水处理厂，可以解决规划纳污区范围内的污水处理规模，并可以预留足够的用地，(B)址比（A）址更优，该工程选址论证报告推荐(B)址就地扩建。在这种情形下，AB址的比选应视作落实城市“总规”的过程，在市政府批准这个选址后，“总规”强制性内容库和“控规”应该进行相应的主动修改完善，这样才能保证相关工作，包括新编规划和规划许可都在这一框架下相互衔接。

图7 长沙城北污水处理厂选址对比图

（图左：总体规划异地扩建方案 图右：选址论证就地扩建方案）

案例五，长沙市“总规”强制性依据库的探索。

1、梳理《长沙市城市总体规划（2003－2020）》（2014年修订）51条强制性内容，明确基本建库内容。

根据《城市规划强制性内容暂行规定》和《城市规划编制办法》，强制性建库基本内容包含城市规划区范围、城市建设用地、重大基础设施和公共服务设施、历史文化保护、生态和防灾六大方面。其中，建设用地、公园、基础设施等尽可能控制到用地规模及边界，各类轨道、高速公路、城市道路中的快速路、主次干道尽可能控制到线形。

2、梳理已批“专规”，与“总规”强制性基本建库内容进行比对，明确纳入“总规”强制性依据库的内容。

通过对各专项规划内容的梳理，从执行角度可将专项规划内容分为公共政策类、框架结构类和具体项目类三类，从行业角度可分为：综合交通类，市政基础设施类，历史保护类，绿线蓝线类等，其中只有一部分结构性的内容纳入“总规”强制性依据库，作为基本建库内容的补充和修正。

3、确认应入库的强制性内容，并编制对应的强制性内容一张图。

表1总规强制性依据库建库方案

5 理顺“总规”与近期建设规划的关系，完善“总规”的框架性和时效性

“总规”从功能来看是城市的行动纲领，统领宏观、长远、综合的发展框架，通过近期建设规划保证其时效性和可操作性，近期建设规划正好作为“总规”与国民经济“十五”规划相结合的载体。

通过五年的规划实施，城市的状态一定会发生变化，甚至出现某种临界状态，按照复杂科学理论，城市发展在不同的状态下应该采取不同的策略和措施，近期建设规划与国民经济“十五”规划同时编制、审批、实施和评估，可使“总规”与国民经济“十五”规划形成关联，评估其强制性依据库内容实施的进度和效果，并适时完善其强制性依据库，也就是完善“总规”的框架性和时效性。在坚持长期的统计、跟踪研究和评估，并在相关地区和行业形成相对一致的目标和方法的基础上，城市“总规”应该利用国民经济“十五规划”的契机，判断城市当时的发展阶段和主要矛盾，结合每一次近期建设规划的编制，预测发展趋势，把城市“总规”向前滚动五年，从而使城市“总规”始终保持20年的规划期，保持其在足够长的规划期内城市空间框架的地位。

基于目前数据分析和制图的技术支撑，在编好近期建设规划的同时，可以把“总规”和后续的“专规”、近期建设规划和“控规”视作一个连贯的序列，使同一空间内的所有相关主体在使用共同的“总规”强制性依据库的基础上，运行各自的系统。通过逐年实施情况的汇总，“总规”强制性内容的实施情况和规划的科学性可以客观评估，执行反馈机制和动态维护（或修改）就水到渠成。

所有的规划编制和审批都需要时间，因此基于上述考虑，城市“总规”应该在规划期限的最后一年内完成审批。如果编制和审批时间为2年，则城市“总规”应该在规划到期前3年开始编制，此时是“总规”实施的最后一个近期建设规划和五年计划实施的后三年，正是应该对上述规划进行评估和修正的时候。因此，从树立规划管理权威的角度，从既缩短编制和审批时间又保证规划质量的角度，合理的“总规”、近期建设规划与国民经济“十五”规划的关系如下：

（1）在“总规”框架下，近期建设规划与国民经济“十五”规划同步编制、审批和实施，在实践过程中深入研究这两个规划的关系，并研究下一轮城市“总规”的滚动。

（2）在执行近期建设规划实施的最后一年完成下一期近期建设规划。目前我国城市“总规”的规划期一般到2020年结束，与“国民经济十三五”规划互动，2015年应完成“十三五”期间的城市近期建设规划审批。

（3）在近期建设规划实施3年后进行一次比较全面的评估，作为下一轮近期建设规划和国民经济“十五”规划的基础，也作为总体规划动态维护和向前滚动的基础。2017或2018年应该开始编制2021-2040的城市总体规划。2020年完成2021-2040城市总体规划审批，以及“十四五”期间的近期建设规划。

6结论

纵观社会经济发展的历程与规划体系的演化进程，可以看到“三规合一”将是改革和发展的必要措施，而无论从法制化、体系化的角度来看，城市总体规划的框架性和时效性是“三规合一”的技术基础。为了保证总体规划的框架性和时效性，总体规划必须加快改革，对外加强与土地利用规划和国民经济“十五规划”的衔接，对内理顺与专项规划、控制性详细规划，以及近期建设规划的关系。而建立总体规划强制性依据库，并建立相应的动态维护机制是有效完成所有这些工作所必需的技术手段。

参考文献

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14. 李东泉. 2014. 地方政府在“三规”制度环境下的创新努力及其启示. 规划师,z9, 65-69

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作者简介：

王慧芳，长沙市城乡规划局总工程师，南京大学城市与区域规划专业硕士，1990年~今一直就职于长沙市城乡规划局

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