规划问道以人为本科学统筹
——我国城市规划专家聚焦十三五经济社会发展
关键词：农地整理；乡村转型；多规合一；城市群发展；空间协同；特大城市职住平衡；住房保障责任主体；制度改善
近日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在浙江考察并主持召开七省市负责人座谈会，在座谈会上首次系统谈及到了“十三五”规划的框架。习近平强调，“十三五”时期，经济社会发展要努力在保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构、推动创新驱动发展、加快农业现代化步伐、改革体制机制、推动协调发展、加强生态文明建设、保障和改善民生、推进扶贫开发等方面取得明显突破。如何在上述十个方面取得明显突破，必然成为十三五规划面临的主要问题，科学应对这些主要问题，显然是十三五规划的重中之重。
早在2014年，中国城市规划学会会刊《城市规划》杂志就策划发起了“展望‘十三五’”特别征稿活动。特别栏目的初衷之一，正是寄望从城乡发展与规划角度，借助科学的研究，凝聚学者的智慧，为即将到来的十三五经济社会健康发展出谋划策，真正从以人为本的理念出发，凭借调研、分析和对中国城乡经济、社会与空间等问题的整体把握，提出下一个五年的发展建议，为国民经济社会发展十三五规划提供有力支持和决策参考。
这里我们从特别栏目发表的论文中，抽取出与习近平总书记点到十个方面问题密切相关的内容，汇集在一起，通过微信平台，与读者分享，供各位参考。希望广大科研人员和有识之士以科学发展为目标，积极做好研究工作，为经济社会健康发展，贡献更多的智慧与力量。
第一篇 加快农业现代化步伐
01 实现新型城镇化与农业、农村现代化的同步推进
“在以农业为主的农村地区，应重点推动农地整理，先整理后确权，并试点以‘折抵指标’为主的土地发展权交易，实现新型城镇化与农业、农村现代化的同步推进。”
新型城镇化模式的建立，需要城市化、工业化与农业、农村两个现代化结合起来。新型城镇化带来的内生经济增长动力将为转变经济发展方式带来新的契机，也有助于政府积累财力实现城市反哺农村、工业反哺农业。只有在城市化进程中妥善解决流动人口的入城定居问题，并使其逐步并永久地退出农村的承包地和宅基地，农村留驻人口才有条件扩大农业经营规模，并解决农村新增宅基地不断占用耕地，存量宅基地却无法有效利用的局面。通过统筹规划管理，在充分尊重农民意愿的原则下，实施城乡建设用地增减挂钩与农村土地综合整治，可以促进农村建设用地集约利用，对推动城乡统筹发展，同步实现城镇化与农业、农村现代化有正面意义。
推动农地整理的关键在于调动地方政府的积极性，若中央允许地方政府对土地整理新增有效耕地面积按照一定比例折抵建设用地指标，地方政府将会有很大的积极性利用新增的建设用地指标收益的一部分进行农地整理，从而让中国的城市化与耕地保护及农业现代化真正结合起来。具体而言，第一步应在市县试点建立农地整理新增耕地折抵建设用地指标，并建立严格的验收机制；第二步则逐步推广，并最终在全国范围内建立以折抵指标为主的土地发展权交易市场。跨区域的土地发展权交易市场将有效解决发达地区的用地指标不足问题，也为欠发达地区提供了数量可观的农地整理资金。
此外，应在农地整理基础上再进行农地确权，解决农地细碎化问题。在农地整理基础上再进行确权，更有利于农业生产的发展和农民利益的实现。特别需要指出的是，农地整理不仅可以新增农地面积，而且还可以提高存量农地的质量，相当于把蛋糕做大后再切分。这样，在农地整理的基础上进行确权，就不仅有助于土地规模经营和农业生产力提高，而且可以大大缓解目前确权中可能出现的农民之间的矛盾。
——《城市规划》2015年第1期，陶然（中国人民大学）等，《新型城镇化的关键改革与突破口选择》
第二篇 改革体制机制
02 “十三五”规划需要在新的思维下进行乡村发展政策的总体设计
“随着未来中国城镇化红利的不断释放，乡村应当成为重要的受益者。”
区别于旧式的乡村工业化、城镇化道路，“十三五”新型城镇化背景下的乡村发展应当彰显其自身的独特价值，努力实现非线性转型和全面复兴，因此要求配套的乡村政策设计应以更加规范的空间管制手段、更加灵活的市场资源配置、更加多元的乡村治理体系，来推动乡村的“活化”与复兴。
首先，要确立空间规划在乡村建设中的引领作用。在发达国家，即使是在乡村土地私有制的国家中，土地所有者也不能像其他财产所有者一样拥有财产的“全部使用权”，其使用权中的开发建筑权往往被分离出去变为了公权力(典型的如英国、美国)，即政府规制着农村土地的开发权。这是由土地作为一种不动产，其使用中带有强烈的外部效应所导致的。中共十八届三中全会对农村经营性用地问题规定，符合规划和用途管制是其流转的重要前提，对于在乡村中的耕地、基本农田上从事的建设行为，尤其是涉及到保障国家粮食安全的根本性红线问题，更是需要规划去管控。总之，无论中国乡村土地制度如何进一步改革，“农地发展权”归公的概念必须明确确立起来，并且长期坚持下去。因此，作为实现公众利益诉求的空间规划，在乡村建设中不仅不应该无为，反而应当更加规范严格，从而促进土地开发的公平公正使用，这也是规划作为公共政策的内在要求。
第二，要尽快全面设计促进城乡要素自由流通的机制。国际上所有实现城乡一体发展的成功案例都表明，让恰当的资本、热衷于乡村生活的人群、现代化的治理方式进入乡村，让乡村共享城镇化的红利，是当代语境下实现乡村复兴的必由之路。中国长期以来“由乡到城”的单向流动制度设计，使得如今很多具备乡村情结的市民有着“出得来，回不去”的哀叹，许多愿意到乡村进行投资发展的资本受到了种种限制，无法想象光靠那些留守的老人、妇女、儿童就可以实现中国广大的乡村复兴。因此，如何在制度层面积极合理地引导来自城市的乡村建设动力、人群和资本，规制损害村民利益的那些套利行为，应当是国家在“十三五”期间非常迫切的一项工作。
第三，要强化对农民先赋性财产权利的保护。
第四，要构建一二三产相融的大农业体系。在乡村形成成链条、成体系的农户的家庭经营+“工业”式标准服务+个性化三产服务的新产业体系，真正实现一二三产业在乡村地域的有机融合，从而彻底改变传统农业低效、低收益的局面，形成“接二连三”的新型乡村产业大格局，实现富裕乡村的目标。
第五，要注重乡村特色文化的传承与塑造。
第六，要积极完善乡村治理体系，提升乡村治理能力。中国目前的乡村治理境况是非常滞后的。如何完善乡村治理体系、提升乡村治理能力，应当成为“十三五”期间乡村发展政策关注的重要方面。
——《城市规划》2015年第1期，申明锐（香港中文大学、南京大学）等，《新型城镇化背景下的中国乡村转型与复兴》
03 “多规合一”和健全空间规划体系是十三五时期的核心内容之一
“所谓‘多规合一’，就是实现国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划、综合交通体系规划等‘类空间规划’之间在规划目标、规划区范围、规划期限、基础数据和标准的相互‘融合’。”
区域发展总体规划，是在国家和省区社会和经济发展目标指引下，对市县人口、经济、产业、交通和市政设施、绿色基础设施、公共服务设施进行空间配置，并对土地、水资源、天然资源分配预规划，体现目标性、策略性、政策性、纲要性的长期总体发展规划。市县地方政府赋予区域发展总体规划独立的地方开发裁量权(发展区划定)、区域交通设施和绿色基础设施建设投资划拨权，使规划编制可操作、可实施。
编制区域发展总体规划实现空间的“多规融合”，在基础数据(人口统计口径、地图坐标等)、规划区范围、规划期限、土地利用分类等方面实现完全一致。在此基础上，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划和环境保护规划等分别编制实施规划、项目规划和年度计划，强化规划实施的质量标准、造价估算和融资途径，与之对应的发展和改革委员会、城乡规划局、国土资源局、环境保护局、交通局等政府部门，对区域发展总体规划中的空间开发实施各自的监督、控制和引导权，以期获得有效的协作和融合。
区域发展总体规划框架是建立以规划编制背景、上级和本级政府确定的发展目标和策略、功能定位、发展规模、经济和社会发展条件、以及自然资源开发和保护为基础，以空间开发和规划为中心，实现满足生态和环境承载力的经济(产业)和(城乡)人口的既可持续又最大化的区域总体发展。
——《城市规划》2015年第2期，顾朝林（清华大学）等，《基于多规融合的区域发展总体规划框架构建》
第三篇 推动协调发展
04 长三角城市群空间协同模式更新
“在明确长三角城市群空间协同总体思路的基础上，需着重抓住中心、增长点、发展轴线、都市区、跨界地区等几大关键空间载体，推动长三角城市群空间格局重新建构。”
“十二五”规划期内，我国提出了推进区域良性互动发展的战略要求，并在中共十八大报告中具体化为“实施区域发展总体战略、科学规划城市群规模和布局”，后经《国家新型城镇化规划》进一步明确为“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”。城市群战略实施至今，收效渐著。
长三角城市群内城市之间的空间联系正迈向深化协同阶段。传统行政边界分割下的地方保护主义和GDP导向的地方政绩评价标准在区域发展过程中造成的诸多矛盾和问题已被广为反思，城市群的区域意识逐渐觉醒，行政壁垒逐步打破，城市群开始共谋整体未来，基于空间载体的协同关系有望加速形成。
新型城镇化和经济新常态“双新”背景为长三角城市群的未来发展指明了方向，“以空间格局重构促空间发展协同”成为利用资源、解决矛盾的必然道路，城市群的整体价值将基于空间转型而持续放大，并作为区域发展核心和最大经济效益综合体，以裂变式的反应形式对全国经济空间格局产生带动。因此在下一个五年规划期，长三角城市群必将完全进入空间协同发展阶段，以新姿态和新格局继续引领区域发展。
基于依托发展条件、解决发展问题、应对“双新”挑战的目的，长三角城市群空间协同首先需要明确范畴，进而建立协同的共识原则和协同的战略方向。在明确长三角城市群空间协同总体思路的基础上，需着重抓住中心、增长点、发展轴线、都市区、跨界地区等几大关键空间载体，推动长三角城市群空间格局重新建构。“双新”背景下，跨边界发展的城市群需明确战略制定中政府与市场权责分明的重要性，应当发挥好市场与政府各自的职能，做到“有所为，有所不为”，充分尊重并发挥好市场在资源配置、要素流动、功能优化重组中的主导地位，政府应当因势利导，做好各项设施、政策的保障，充当城市群功能优化、协同发展的推动者，切不可人为设置障碍。
——《城市规划》2015年第4期，邹军（江苏省城市规划设计研究院）等，《“双新”背景下我国城市群空间协同发展研究——以长三角城市群为例》
第四篇 保障和改善民生
05 特大城市职住平衡的空间调控
“职住失衡成为当前国内特大城市都市区化进程中不容忽视的问题，而目前应对这一问题的方法相对欠缺，特别是在城市规划方面难寻有效的空间载体。快速公共客运走廊地区可作为我国特大城市追求职住平衡空间调控的抓手。”
以“单位大院”为空间载体实现职住平衡的计划经济模式已经解体，市场经济环境中，寻找合适的空间载体进行职住平衡调控已成为一个值得关注的话题。
快速公共客运走廊地区是以城市快速公共客运线路(如BRT和轨道交通)为骨架的沿线区域，这一区域应该是特大城市快速扩张阶段需要高度重视和严格控制的区域，是落实公交优先理念的核心拓展空间，是市场经济环境下追求城市职住平衡的有效空间载体。从现实上看，中国也具备了进行空间调控的实践基础。近年来国内多个城市开通并运营了轨道和BRT公交系统，其快速公共客运走廊地区的实体地域正在逐渐形成，并且在“十三五”期间会有更多的城市加入这一行列。
在“十三五”期间，优先发展公共交通，构建公交都市仍然会是城市发展的主题之一。国内会有越来越多的城市加入快速公共客运走廊地区的开发建设行列，政府应该针对这一空间载体采取相关的规划调控行动，为特大城市职住失衡问题的解决提供思路。
快速公共客运系统不应只是指快速公交系统(BRT)，还应该包括城市轨道交通及未来出现的各种公共快速客运模式，且有可能是以上多种交通方式并存的混合走廊。快速公共客运系统与土地综合开发的概念不能仅局限于站点周边，而要考虑贯穿城乡的沿线地区。应增加有关通勤舒适度的因素，为实现大众化、高效化和舒适化的职住平衡提供支撑。
——《城市规划》2015年第1期，赵虎（山东建筑大学）等，《特大城市快速公共客运走廊地区规划刍议》
06 明确各级政府之间的住房保障事权与责任划分
“住房保障制度的完善，需要区分属于国民收入再分配的‘住房保障’与属于地方公共服务的住房扶助措施。面向低收入住房困难群体的住房保障，由中央政府负责支出责任。限价商品房、公共租赁住房等属于地方政府公共服务的保障性住房，由地方政府负责财政支出。”
目前，国家财政社会保障支出的城乡结构仍表现出强烈的城市偏向，财政社会保障支出的90％以上投向城镇居民。农业转移人口未来否能在城镇定居下来，实现市民化，住房保障的实施将成为重要的决定性因素。保障农业转移人口的基本住房需求，住房保障逐步覆盖至全部常住人口，已成为未来住房保障发展的必然趋势。因此，必须尊重并结合人口流动的规律与特征，不断完善住房保障制度。
住房保障制度当前存在的问题之中，住房保障责任主体与国民收入再分配职能之间的错位，是基础性的问题。住房保障被认定为地方事权，是其他问题的诱因。住房保障制度的完善，首先必须尊重人口流动规律，明确住房保障的国民收入再分配功能，将住房保障定位为中央事权。以此为基础，来优化住房保障制度的其他设计。
目前，全国人口流动的空间分布呈现省内流动为主、省际流动规模略小的特征。结合目前的人口流动特征，中央政府可以将一部分住房保障的事权让渡于省级政府。在中央政府指导下，由省级政府承担涉及省内人口流动的住房保障责任；涉及省际人口流动的住房保障责任，由中央政府承担。
住房保障制度的完善，需要区分属于国民收入再分配的“住房保障”与属于地方公共服务的住房扶助措施。面向低收入住房困难群体的住房保障(如廉租房住房、货币补贴、房租减免等)，由中央政府负责支出责任。限价商品房、公共租赁住房等属于地方政府公共服务的保障性住房，由地方政府负责财政支出。地方政府提供的住房扶助措施，仍需坚持市场主导，以政府引导的方向，促进地方公共服务的发展。
——《城市规划》2015年第2期，齐慧峰（同济大学，山东建筑大学）等，《基于人口流动的住房保障制度改善》
结语：
我国城乡发展与国家经济社会发展进步息息相关，当前，实施特色新型城镇化战略，将成为十三五期间经济与社会健康发展的基础和保障。希望更多的城乡规划者从以人为本理念出发，关注中国城乡经济社会发展进程，实现城乡空间资源科学配置和统筹，推动事业不断进步。
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