规划问道作者信息：
王伟 中央财经大学政府管理学院副教授，硕士生导师。同济大学城市规划与设计专业工学博士，中央财经大学应用经济学博士后。
随着2015年末中央城市工作会议的召开、《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》与《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》的出台，步入“十三五”元年的城乡规划部门又将忙碌起来，城乡规划市场又将热闹起来，又有一系列新规划要编制出来，不知它们的命运如何，有多少能从蓝图落地生根呢？在此，从“理性与逻辑”的视角对我国规划编制与实施存在的问题挑战及转型应对进行一些思考探讨。
1 最大公约数背后的理性张力
习近平主席在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上讲到“找到全社会意愿和要求的最大公约数是人民民主的真谛”。如果将这一思想延伸到城市工作领域，我们会发现“城市发展”常被惯性认知为“城市建设”，但从政府作用的程度看，两者间一个重要区别体现在政府与环境互动关系中政府介入的可能性与限度，这种介入可分为：积极的不介入（市场主导）、适度的介入（政府参与下的市场主导）、全面直接的介入（政府主导）。这种关系映射到城市发展中，笔者将其解析为政府、市场、社会三方主体寻求一种合理的“张力”平衡机制与状态。政府、市场与社会有着各自有独特的行动资源及行动逻辑，也各有特定的行动范围和有效边界，因三者在现实运行中存在各自优势与不足，三者各守其位，各负其责，如同一个理性集合内，3个相互交叉的子集，保持协调、均衡、互补关系的状态（图1），最终表现出城市发展综合理性的最大化。
图1 “政府-市场-社会”三元张力作用概念示意
在我国过去近40年城镇化过程中，政府作用远超其他国家，如推动经济、供给公共服务、征迁出让土地、所获收益用于基础设施建设、园区开发、招商引资等，基本上完全由政府来主导。这种“政府主导”的“权威主义”模式在城镇化发展初期具有高效整合社会资源的优势，然而当政府作为一类利益主体，其经济理性带来决策行为的自利倾向不断强化时，政府主体理性的过度扩张就使得市场主体与社会主体的“理性供给”不断减少，三者间的张力平衡被打破（图2）。当前种种负面事例和争议问题频现，多是这种城市发展综合理性失衡的反映。因此，若未能及时纠正，这种失衡很可能让中国城镇化发展成为一种“负帕累托过程”。
图2 当前中国“政府-市场-社会”三元张力变化示意
2 我国城乡规划编制与实施面临的理性隐壑
记得在同济大学学习城市规划原理时，课程开篇讲到规划思想的6大基石：理想主义——城市规划的价值观；理性思想——城市规划的方法论基础；实践论——城市规划的社会意义；系统思想——城市规划中的基本思维方式；可持续思想——城市规划内容的关系质量；权威主义——城市规划作用发挥的保障。其中理性思想被老师特别强调，并点评当今中国城市规划最缺少理性地思考，多见于宏大叙事和个体随想。毕业后选择决策咨询工作，希望能做到“向权力讲述真理”，却发现在现实规划工作中，面对的“理性隐壑”远比所学要复杂高深得多。
2015年底中央城市工作会议提出第一点要求就是尊重城市发展规律，但尊重不仅仅是某个人、某个企业、某个政府的要求，而应是全社会的共识，而城市发展规律的认知、获取与践行恰恰就是理性的体现。然而从常见的学术文章中，我们多见到从政府—市场—社会这样的抽象概念尺度分析问题，然而面对真正的规划实践则需要更细化的分析。笔者认为，现代城市规划的真正内涵是“众人关于未来对各类资源利用的共识在时空维度的最优化安排与最大化实现”。在此，笔者尝试归纳了当下削弱我们规划编制与实施效果的7个主要“理性隐壑”。
（1）精英理性与大众理性之壑。小众的规划师常常以理想情怀的主观好意为大众所代言，但由于公众参与的不足，往往对公众诉求未能做到最优的响应和满足。未来如果能充分汲取大众理性的力量支持，相信会对规划实施有很大帮助。
（2）学术精英理性与政治精英理性之壑。专家是规划编制与实施中非常重要的构成，但现实中“屁股决定脑袋”的俗语中却折射出“如何向权力讲诉真理，用科学指导发展，而不是为了发展去创造科学”这样的理性博弈困境，更不应演变为一些学者与官员各自所叹的“怀才不遇”与“知音难觅”。
（3）商业精英理性与政治精英理性之壑。从本质上讲， 公共利益的维护应是城市政府的基本职责，而商业企业则是逐利的，两者相互平衡推动城市发展。但现实中，2000年以来房地产绑架政府现象的出现，说明这种理性的异化。
以上3种理性隐壑的重要成因，笔者认为与主体对3个因素的具备程度差异有很大关系，即知识(经验性与科学性)、信息(信息宽、信息窄)、立场(体制内、体制外)，这种差异很容易引发主体对核心利益认知的不同，进而带来社会共识最大公约数的分化、弱化（图3）。
图3 三种主体理性隐壑的关键诱因示意
而在上述3种主体视角的理性隐壑之外，还有4种较为抽象的理性隐壑。
（4）学术理性与实践理性之壑。当前规划方案制定与实施之前的专项研究与调查研究需求日益增加，其中很多研究型大学和机构成为项目承担者，然而学术的理论，尤其是很多国外理论在面对本土实践时，面临很大的理性衔接薄弱环节，学术研究、规划研究与决策咨询研究的“旋转门”非常关键，只有顺畅方能将理论转化成真正“接地气”的生产力。
（5）技术理性与政策理性之壑。从我国规划师队伍的主体构成看，基本以工科与理科专业背景为主，从技术角度思考更为擅长的思维惯性与规划日益显现的公共政策属性之间的差距制约了规划最终的有效实施。
（6）工程理性与管理理性之壑。三分建设七分管理，随着我国进入深度城镇化时期，增量规划、建设为主的工程理性需要更多的向存量规划、利益协调为主的管理理性转变，当前就亟需这两种理性能衔接起来，从造城到营城的时点已经到来。
（7）工具理性与价值理性之壑。再好的工具、模型与软件最终都是为人所使用，记得学习GIS适宜性评价时，对不同因子赋予的权重不同，最终获取的适宜范围完全不同。同样是一组数据，完全有可能给出不同的解释。因此，是否真正基于利于城市长远发展的价值观出发进行规划比使用先进工具更为关键。
以上这7种理性的隐壑，严重制约着当前众多规划编制与实施过程中共识的形成与行动的推进，致使无法形成有效的合力，也大大困扰了城市的可持续发展。
3 我国规划编制与实施面临的逻辑转变
在7种理性隐壑的掣肘之下，我国的城乡规划编制与实施还面临着3个关键的内在驱动逻辑亟需转变。
3.1 国家增长的逻辑：从要素红利到创意社会
首先，我们要看整个国家增长逻辑的转变。当前新常态与供给侧改革，其中很重要的一点转变就是从要素的红利型逻辑，向一种人人创新的创意社会逻辑转变。过去30年中国城镇化的发展，有一个非常重要的解释就是，中国人依靠全球化红利（外商投资和外贸出口）、土地红利、人口红利……创造了中国奇迹。奥巴马讲了一句话，说中国搭了世界的顺风车。美国人这么来评价我们，而不认为中国为世界贡献了多少。虽然我们不断地去证明，我们为世界的经济稳定做了很多，但这么一句话，其实对我们是很大的一个反思。这些年我们的发展在自主核心创新能力方面是相当缺乏的，很多时候就是一种低端的山寨复制扩张，再加上房地产火爆对实体经济发展的冲击，以资源要素的低成本投入引发的产能过剩与资源环境污染等已经令难以维系。
2014年8月，天津达沃斯论坛上，李克强总理发言提出，要创造新的中国社会形态，在960万km2土地上掀起一个大众创业、草根创业、万众创新、人人创新的新浪潮，体力加脑力，制造加创造，中国人民勤劳智慧的“自然禀赋”就会充分发挥，中国经济持续发展的“发动机”就会更新换代升级。假如说，从体力城镇化到智能城镇化成为新型城镇化很重要的一个特征，假如说，真正建立起创新意识和创新氛围，那么本身作为创意者的设计师可以发挥哪些作用，可以创造出哪些让人人创新、人人创业这么一种空间，或者说是创意空间，激发大家的活力？
笔者预判这对规划行业和职业是很重要的机遇，如何从要素红利的生产者，如先前我们主要创造的空间都是物性的、生产型的，像各类园区，都是以生产化、工业化为内核，新常态转型的今天，成为创意型社会的空间创造者，就是寻求对人创意的释放，这种基于人性需求的空间营造，在未来才是根本。
3.2 一把手决策的逻辑：从竞争性扩张到内涵型激活
在中国城市发展进程中，有一个很重要的影响因素，就是地方一把手的执政理念与资源运作的决策逻辑。我们经常会把城市当作非常笼统的概念去讲，然而在现实城市运行的过程中，很多关系一座城市发展轨迹的、重要的核心决策过程，市长、市委书记是两大战略性人物。整个中国的制度设计呈现一种中国特色的竞争性体制，这既是过去30多年中国城镇化快速发展的源泉，但也是今日很多泡沫现象的制度性诱因。过去我们很多规划设计是需要为地方间竞争服务的，帮委托方政府去跟其他地方政府竞争更多的资源。这种竞争性由于政府的过分参与，某种意义上扭曲了市场的正常供给信号和调节机制。而市长、市委书记，虽是官僚体系的一员，但其实他们还必须具备企业家的思维和能力，运作能力是其核心素质，运作土地指标、运作投融资、运作招商、运作策划……，所以我们在评价一个城市发展能力强弱的时候，需要看它的一把手领导具备怎样的运作能力。
今天，在新的经济形势之下，在创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展新理念指导下，地方政府一把手的施政理念与运作逻辑必将发生转变，而城市规划也面临着从过去竞争型扩张的增量规划，更多向内涵型激活的存量规划转变。未来中国城市不会再像过去那样是一个“见物不见人”的增长机器，而是具备更多人文关怀的人民城市。先前我们的城市开发建设多是以牟利为目标的、私人物品的、房地产开发供给为主，未来我们需要更多地考虑公共利益，以公共服务供给为主的民生福利空间创造，这种逻辑转变会带来对城乡空间的一系列影响。
3.3 央地监管的逻辑：从粗放指导到精确务实
第3个逻辑的转变是从中央到地方对城镇化监管的逻辑从粗放指导到精确务实。我们先前的监管和管理很多时候体现为一种原则性相对宽泛的指导意见，这带来一种现象就是各级地方政府会从中寻找各种“解读”，从而从中觅得可能的、潜在的政策契机空间。从正面讲这是对中央精神的理解响应，但从另一面看，其中则存“投机的擦边球”心态。从理论上讲，一项公共政策的提出，应向市场和社会传递清晰的信号指向，因此颇具我国特色的指导意见用语所带来各地各种各样的做法实则为有效管理监督制造了困境。
通过对近两年内一系列出台文件的观察，很多实施办法和意见显现精确和务实的特点与要求。比如《进一步支持设施农业健康发展的通知》，其中对生产设施用地做出很明确的规定。一方面给今天做设计提供了明确要求，规定哪些是不能出现的设计内容，但另一方面如果都这样严格刚性地处理，又使许多东西无法成功。这种时候，设计理念或设计空间的多用途做法就变得非常重要，可能这时候做这个也可以，做那个也可以，在这种精确务实的监管下如何对空间具备一种灵活设计处理能力是非常关键的。
另一个例子是根据国务院发布的《关于调整城市规模划分标准》给出“五类七档”的划分方案，结合《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出的“四级落户”政策，中央或将通过这种政策联动实行人口调控，让人口的流动分布更均衡。再下一步，国家会根据各个不同人口规模逐步明确每个城市需承担的公共服务标准与数量，明确“基本农田红线、生态红线、以及城市增长边界的黄线”三条线，进而多规合一一张蓝图干到底。这种政策之间以相互配套的形式前后出台，在先前是很少见的，给我们的启示就是如何面对这种政策体系变化，面向被划定为不同规模等级类型的城市进行一种规划设计“适型化”的探索。此外，还有近期热议的奇奇怪怪的建筑……从目前一系列执政表现来看，新一届领导集体战略在胸，务实前行。在依法治国的推动之下，可以预判中央正在一步步准备着实现“顶层设计”与“跨层监管”条件，而这种变化对未来城市规划设计都会产生一系列重要影响。
4 从小设计到大设计：城乡规划设计行业的转变
7种隐壑的存在与3个逻辑的转变对城市规划师提升自身素养提出紧迫的要求，城乡规划设计行业应积极做出应对。
4.1 三种城市属性
首先做一个个人化的判断和预测，未来我们规划工作可能面对的3种重要城市属性：
（1）市场发挥决定作用的城市——资本的城市。在市场发挥决定性作用下的资本城市，资本未来会发挥非常大的作用，资本的形态和资本的整个运作方式会对设计师和设计作品提出一种全新的要求。当前PPP模式的提出与推广，就是新型城镇化建设对资本的需求的一种体现，为此，立足空间与人，将公益性与商业性平衡，将创造价值与共享价值兼顾，将成为一座城市活力与繁荣的源泉。
（2）人人都是产销者的城市——共享的城市。人人都创业、人人都是创业者下的中国城市，它将既是一种创造型的城市，也将是一种产销一体型的城市。《第三次工业革命》作者里夫金在其新作《零边际成本社会》一书中讲到将来每个人既是生产者也是消费者，强调的就是产销者的概念。未来整个城市网络是个协同共享的经济网络，那么这带来一个很有意思的可能性就是，特别是大都市空间，拥挤的空间形态怎么来组织呢，一个居民可能依靠一部3D打印就可以做出他的产品，然后就可跟周围社区的另外一个人进行交换。这种创造者和产销者的一体化的形式是很值得关注的，移动互联时代的城市空间使用一定会有革命性的变化，目前所涌现出的各种共享经济模式已然对城市功能空间、交通方式等产生一系列影响。平行于规划客体的变化，规划主体也在发生变化。规划编制的众筹与规划实施的公众参与将对未来规划设计的理论、方法与技术提出全新的变革。
（3）生态文明约束下的城市——可持续的城市。蓝天、白云、净水将成为未来城市星球上最稀缺的战略资源，将城市视为一个生命体加以精心设计与呵护，包括新能源、绿色建筑，适应气候变化、低碳的、智能的、具有韧性或弹性的设计，都将是很重要的方向，关系到城市的生存发展之本。适应人类城市化进程的绿色生态革命将成为新一轮城市升级的主旋律，以低能耗、低污染、低排放为基本特征的低碳绿色城市，将广受重视。
4.2 从小设计到大设计
当前，众多中国城市亟需雪中送碳式营救：空城危机、激活型规划；城乡失衡、缝合型规划；穷城萎缩、增收型规划；破产困局、营救型规划……。记得曾被一名新华社记者提问：“曹妃甸新城发展面临很大困境，您有没什么建议？”试想曹妃甸先前可是有着最佳生态新城的光环，吸引无数人来考察学习的，为何会面临这种困境呢，现在很多新城面临的问题又何其相似呢！
我们看到开发商里面像万科的良渚文化村、万通冯仑的立体城市、复星地产的蜂巢城市……其实都在提出一种产城一体商业模式创新的开发理念，透过其可以感受到仅关注物质空间，关注构图美学的小设计已很难满足今日城镇化需求。当前局面，能打通研究与实践的破冰者，即未来执牛耳者。
在新的大势之下，规划设计一座城市已不再是打造一个漂亮容器，如何赢得民众认可，如何赢得投资者青睐，如何赢得决策者支持，如何为一座城市带来更多的活力和动力……城乡发展取向必须从更多更快的 “中国式造城”向持续发展的“常态化营城”转型，城镇化的动力逻辑也将发生转变，尊重城市发展规律，后50%下半场的城镇化将是一个“纠错趋优型”过程 。伴随之，规划设计师必须意识到自己设计的不仅仅是空间，还有空间背后的各种隐性利益和机制，要做到这种显性与隐性双重空间的同步设计，这就需要经济、社会、规划、景观、生态、政治等各种学科间整体整合性的一种设计。
那么这种设计既要构建宏观战略上的把握，还要构建微观层面的、环环相扣的设计逻辑链、流程链，直至落地行动。当“小设计”背后的“大设计”被更深入考虑，意味着回到每座城市发展的基点，厘清其发展脉络，识别其发展短板，前瞻其发展方向，通过打通、理顺、弥补、替换、升级、创新的手法，做到自然、经济、社会以及政策多方面的联动，为每座中国城市重塑一套健康发展逻辑与动力机制。若能“立足空间，又超越空间”，意味着规划师在进步，规划行业在进步，规划成果在进步，更重要的是我们城镇化也一定在进步。
4.3 两个协同转变
4.3.1 群体的转变
规划师是改进规划编制与实施的核心力量。新时期，理性的培育与积累壮大乃至成熟，最后体现社会最大公约数，这需要规划师向一种综合理性观的集成者、传递者与斡旋者转型。比如前段时间一句“拆围墙”牵动了民众的哪根神经?就是最好的示例。现在业界的一些顶尖大牛具备这种素养，但群体比例太小。如何推动行业群体化的思维、知识与技能的革新与提升对规划行业发展是一个十分迫切的战略问题。
移动互联网时代，社会的网络化特征进一步明显。社会运行将呈现出日益明显的“波粒二象性”复杂性涌现特征，每个个体犹如一个粒子，它的每个振动都可能引发一场网络性的地震。在这其中，规划师作为一个粒子，面对的又是日益复杂的城市利益问题，就需要成为整个网络和谐共振的调节器。一名优秀的规划师需要对经济、社会、生态、文化、政治皆有敏感性，对图形、数据、文字皆有敏感性、对空间实体、利益瓜葛、政策法规皆有敏感性、对道理、法理、管理、情理皆有敏感性……一个人完全达到或许很难，但一个规划团队的负责人需要这样的基本素养，继而在其团队成员构成上相对于过去人员专业组成的进行调整优化，通过团队来实现这种转变，实现理性的综合。
4.3.2 环境的转变
未来，首先要追求规划本身是尽可能的理性完善，然而一味地要求规划改变也是不现实的。好的规划与其植根的制度土壤与文化土壤有很大关系。为此，需要为规划编制与实施的改善营造更好的外部环境。笔者认为以上7种理性隐壑的消解，可以由强化制度理性与程序理性来加以改进，使制度理性与程序理性成为贯通7种理性隐壑的“桥梁”。在此，追求“三化”：法制化，完善规划本身法律体系，加强与其他法律体系的衔接，增加规划编制与政策制定、执行实施程序中的法律意识与依据，避免类似“拆小区围墙”这样的争议；透明化，加快对规划工作中三张清单：权力清单、责任清单、负面清单的梳理制定、加强信息公开与公众参与；科学化，重点关注未来规划人才教育培养的三流联合与融合，建筑源的艺术与创造性+地理源的客观与解释性+公管源的正义与程序性，三流之间加强交流联合形成更为合理的通识+特色的专业教材与培养方案。
结语
应当讲，理性在中国传统的文化基因中似乎更多存在于圣人与明君之中，我们的社会文化与行政文化提供给理性的生长土壤是贫瘠的。但笔者认为新型城镇化最后应该是一种文化基因的进化，其一就是植入理性的内核。
为何相对于乡村中国，城市中国对我们的理性要求更高。因为城市相比于乡村，具有更大的复杂性与消耗性，这就要求我们对资源的利用更为高效，否则难以为继，而这种高效的背后是“基于个人与集体理性水平提升带来的城市运行管理的精良性”，所以说城镇化最高的层次是“人的内涵成长与文明的进化塑造”，与此同时，城市中高效运行所带给人们的紧张与压力必须获得释放，乡村正是让人体验、激发与释放感性的地方，能够接触自然，接触田野，获得身心的放松。深刻思索田园城市所追求的人本光芒，正是这样——一个人与一个社会所能拥有“理性与感性的平衡”画卷。为此，笔者坚信城市中国与乡村中国的和谐共生，城镇化理性内核的植入与乡土文化智慧的传承，将孕育新的中华文明智慧。
注：本文分享自“南方建筑”微信公众号，特此鸣谢。
