新型城镇化与规划治理的现代化

在本质上，城市是人类聚集的空间。无论是历史上的消费城市、生产城市和中介商业城市，其共同点就是“城市在相当大的程度上是一个异乡者的聚落”。由于人口的聚集，使得城市相对于乡村，就具有了人口规模大、密度高和个体的异质性强等特征，由此产生了一系列复杂多样的社会分工、社会关系、社会需求、社会问题以及相应的调控管理制度。

尽管城市有着悠久的历史，但是现代城市的出现，才展开了城市化这个世界性历史进程。在当代，世界范围的城市化是最值得关注的现象之一，对社会生活的各个阶段都产生了深刻的影响。

城市不仅是现代人的栖息地和加工厂，还是发动并控制经济、政治和文化生活的中心，它对社会生活的影响远远比城市人口比例所显示的要大。城市已经成为文明的主导因素，城市的文化理念、生活方式以及制度建设在国家社会中具有空前强大的力量，“发达的治理一直是在城市中发生的”。

在城市化的初期，城市的负面性充分暴露出来。随着人口的急剧集中，就业、住房、公共健康、公共安全、环境污染等问题困扰着各国政府，引发的社会矛盾、阶级冲突甚至威胁到政权的稳定和社会的团结。

因此，从19世纪末期开始，伴随着城市化进程也出现了各种形式的城市改造和治理运动，以解决城市化中产生的问题，缓解城市中出现的各种矛盾，提升城市作为人类聚集空间的多重功能。

对现代城市规划的反思，促成了城市规划思想在20世纪60、70年代的转型，人的需要、人和城市的关系得到更充分的考虑。同时，城市规划思想更加多元化。这些变化既反映了走过百年的城市化进程，充分展现了城市的复杂性和城市生活的多样性，也说明了城市问题的解决不可能单靠规划以及规划师，还需要考虑更多的因素和条件、更多的城市空间的参与者。扩大公众参与，重视城市规划对人与人关系的影响和调节，成为城市规划的重要理念。

1969年，英国的“公众参与规划委员会”（Committee on Public Participation in Planning）发表了《人与规划》（People and Planning）的报告，最早提出了公众参与城市规划的制度框架、参与程序以及方法手段。在英国、美国兴起了“社区建筑”、“社会建筑”、“社区改造中心”等运动。

1977年的《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》发布以来世界范围城市化进程提出的新挑战给予了及时的回应，并对既有的主导性规划思想进行了全面的反思。

《马丘比丘宪章》提出人与人的关系、人与自然的关系是城市规划需要关注的基本关系，城市是一个动态系统、有机系统。城市规划必须对人类的各种需求做出解释和回应，不是用功能分区将城市内部割裂开来，而是努力创造一个综合的、多功能的环境，提高人们的生活质量，促进人与人、人与自然的协调。

因此，城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民以及公众和政治领导人之间系统的、不断的互相协作配合的基础上。此后的《华沙宣言》（1981年）、《21世纪议程》（1991年）等重要文件，进一步发展了《马丘比丘宣言》中的规划理念，强调改进所有人的生活质量应当是每个聚居地建设的纲要，制定政策、规划和实施管理时，应当将经济、社会和环境因素综合在一起。

从现代城市规划理论和实践的发展来看，规划从来就不是单纯的对城市空间进行定位、划分、调整和改造的技术手段，而是带有强烈价值取向的，将城市空间作为可塑造对象，达成良好空间秩序的治理方式。

更为重要的是，任何一种城市规划都深受文化、历史、政治、经济等因素的制约，结果造成了规划的“大杂烩”特点，只能对城市问题发挥应对性、修复性的作用。城市规划的编制固然显示了决策者的立场和价值选择，而其实施效果往往取决于城市空间参与者之间的利益协调关系。而扩大城市规划的公众参与，限制政治权力与资本对城市空间的任意干预，改进城市的治理水平，日益成为现代城市规划理论和实践的基本共识。

中国虽然有着悠久的城市历史，但是城市化进程则是现代的产物，并且在中华人民共和国成立后经历了计划经济体制和市场经济体制的两次重大转变。对于城市的功能定位、城市化的路径选择以及城市规划的作用深受体制因素、国家发展目标、发展方式等因素的影响，也体现了整个国家治理的变化。

进入21世纪后，中国城镇化快速发展。“十五”规划首次正式提出“城镇化”概念，提出走大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路。在中国的语境下，城镇化比城市化有着更丰富的内涵，既反映了城市化的规模分层，也体现了城乡之间、城市之间协调发展的理念。

2014年的《国家新型城镇化规划》将新型城镇化道路概括为：以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。新型城镇化理念的提出，进一步延伸了协调发展的城镇化思路，将人作为城镇化的核心，将生态文明融入城镇化的全过程，并赋予了城市和城镇化传承文化的功能。

随着对城市功能定位和城市化路径选择认识的深化，城市规划应发挥的作用和面临的问题也更加清晰。2007年，《城乡规划法》通过，替代了1990年开始实施的《城市规划法》，将规划应用的范围从城市扩大到城市和乡村，并将规划的功能从“确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标”拓展为“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。这种转变，既突出了城市应该具有的综合性功能、实现以人为本的价值诉求，也对规划在城镇化中的作用提出了新的要求。

具体而言，以下一些因素限制了城镇规划作用的充分发挥：

第一，热衷于发展建设的地方政府很容易将技术性的城镇规划工具化，将规划置于决策过程的中间，乃至最后环节，发挥其对决策的论证和执行功能，而非限定和指导功能。人们普遍承认，城乡规划带有很强的技术性：

一方面规划是由“具有相应资质等级的单位”承担的，这些单位的资质经城乡规划主管部门依法审查合格，并取得相应的等级资质证书；

另一方面，规划的具体编制者是经国务院城乡规划主管部门注册的规划师，在工作中遵守统一的技术规范标准，使用相应的技术设备。

第二，治理体系中的“条块”关系，降低了城镇规划综合性作用的发挥。城镇规划是由相应层级的地方政府制定的，属于“块”的责任，但就垂直的“条条”关系而言，城镇规划的主管部门相对于其他政府职能部门无论是政治行政地位还是资源动员能力，都难以确保城镇规划在编制和实施过程中有更大的影响力。

对于地方政府来说，负责经济社会发展规划的发改委承担着向上级争取项目的职责，负责土地使用规划的国土部门不仅实行了上级直管，而且能够帮助争取更多的用地指标，而城镇规划一旦编制后，反而约束了地方政府的行为，尤其限制了继任的地方领导人的选择。

因此，地方政府在做许多重大决策的时候，往往不是主动地遵循既有的规划，而是想方设法绕开规划的限制，甚至修改或违反规划。

第三，城镇规划与其他重要规划之间缺乏协调，难以形成规划合力。除了城镇规划外，还有经济社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划、主体功能区规划、生态功能区规划等。

这些规划都有相应的政府职能部门负责，有上位规划的指导，形成了较为完善的编制和执行体系。尽管这些规划针对的是同一个空间的不同领域的发展和治理问题，但是存在着不协调、不衔接、不统一等问题。这主要表现在四个方面。

首先，各主要规划的历史来源和基本理念不同。例如城镇总体规划来源于欧美国家城镇化基本稳定之后形成的技术体系，以西方城市化经验及其对城市的理解认识为重要参考标准，不可避免地带有西方的城市想象来看待中国的城市化；

经济社会发展规划借鉴了苏联计划经济时期的五年计划，尽管在改革开放之后进行了重大改造，以指导性“规划”替代了指令性“计划”，但是依然采用项目方式来分配资源；

土地总体规划出于粮食安全战略考虑，并且有着土地所有制和土地使用类型的支撑。至于其他产生更晚的规划，侧重点也各不相同。

其次，这些规划编制的周期相差较大。例如城乡总体规划期限为20年，而经济和社会发展规划规划期限是5年，土地利用总体规划的规划期限一般为15年等。

这些规划编制周期的差异，固然是因为针对不同的问题和领域，但是也会导致各规划的起点数据不统一，对现状分析和预期判断差异较大等问题。

第四，规划空间中的人口、资本、产业、环境等要素以及相关治理方式的变化往往超出规划本身的调整。中国的城镇化不仅速度快，而且是和工业化、信息化、农业现代化、生态绿色化等进程交织在一起的，这无疑造成了规划空间内主要要素的快速集聚、开发强度的急剧提高、空间功能的大幅度变化，这些变化常常超出规划设定和预期的标准。

以人口为例，无论经济发达与否，中心城镇都承接了大量的外来人口，对当地的基础设施和公共服务能力提出了严峻挑战。除了人口的流入问题，人口老龄化加速和产业转型升级导致的就业结构的变化，也是城镇规划难以预判的，并直接影响到规划实施的效果。

第五，城镇规划的编制单位存在着过度商业化的倾向，专业独立性被削弱。尽管规划单位需要一定的资质要求，但是企业化运行使其优先考虑利润和市场份额。为此，在招标和投标的过程中，为了降低成本，获得委托方的认可，会降低甚至放弃专业要求和行业标准。

有的规划单位对于委托方的要求，无底线满足，使城镇规划变成了个别领导人偏好实现的蓝图，或者成为某些投资者项目的论证书；有的规划单位利用自己的牌子大、地位高的优势，一张图纸用到底，将一张城镇规划，随便修改下数据，用于不同的地方；有的规划单位在中标之后，层层转包，失去了对质量的控制。规划单位专业独立性的削弱，反过来也降低了规划本身的权威性和公信力。

上述因素的存在，使城市规划无法发挥其在城市治理过程中的基础性、规范性作用，这反过来也限制了城市治理整体绩效的提升。

近年来，我们一方面看到城市化高歌猛进取得的巨大成就，另一方面也体验到缺乏规划引导控制的城市化产生的诸多问题。比如过快的土地城市化导致了房地产业虚高、“鬼城”的出现以及城市开发债务的快速增加；只重视地上建筑，忽视地下基础设施导致的大范围城市内涝；

城市化与产业布局的不衔接产生的“睡城”和“危城”；城市建设四处开花，土地浪费严重；城市空间的规划不合理，公共空间缺乏，公共服务分布不合理等；一些城市设计脱离当地环境和历史文化，盲目贪大求洋、照搬照抄。

在城市这样高度聚集的空间中，这些问题转化为经济社会风险的可能性和产生的破坏性无疑大大提高，超出了现有城市治理体系的应对能力。

这些问题集中体现为三个不同步：土地城市化与人的城市化不同步；地面的城市化与地下的城市化不同步；空间的城市化与治理的城市化不同步。这些不同步交织在一起，相互影响，既产生了大量新问题，也延续和激活了一些老问题。理论界和实践者对于这些不同步及其产生的负面影响和带来的风险基本达成共识。

2013年中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，对城市规划提出了新的要求，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局。

2013年12月的中央城镇化会议明确提出城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。

一系列具体的改革措施显示出，城市规划要在城市化和城市治理过程中发挥更全面的规范引导作用，尤其要实现对城市空间的更有效的改造、整合和优化。

要更好地发挥城乡规划的治理功能，应该从以下几个方面入手：

第一，要从国家治理现代化的高度来认识城乡规划的地位和作用。城乡规划是现代的产物，体现了一个国家治理现代化的水平，也为现代国家治理提供了新的手段和工具。

在中国，城乡规划体制也是国家行政管理制度的重要组成部分，并深受行政体制改革的影响。同时，改革的全面深入，大大提高了顶层设计的紧迫性和重要性，城乡规划对于国家以及地方的发展具有顶层设计的意义，其影响已经超出了物质规划和平面规划，带有强烈的调整、重构治理空间的倾向。

第二，要提高城乡规划的法律约束力。城乡规划的编制和实施受《城乡规划法》的保障。一旦不同层级的城乡规划经过法定程序通过实施，就应该严格遵循，不能虚空搁置，更不容随意修改和触犯。

应该探索更有效的执法方式，重点约束地方政府和投资商这两类最容易破坏城乡规划的主体，增强执法力度，提高违法成本，使城乡规划真正成为地方治理、城市治理的合法依据。

第三，要提高城乡规划的科学水平。城乡规划是专业性规划，科学性意味着权威性和公信力。中国社会的急剧复杂变革，对任何一种规划都提出了挑战。要提高城乡规划的科学水平，除了要充分发挥专业机构的作用、遵循相关标准外，更重要的是在规划编制过程中，统筹好与相关部门、相关领域、相关规划等之间的关系，确保规划的综合性、前瞻性和可调控性。

第四，要增强城乡规划的民主化水平。城乡规划是一个地方的重要决策，除了要有科学性外，也要提高民主化水平。随着社会利益和社会观念的多元化，这个任务显得更加迫切。发达国家的城市规划发展经验表明，增强规划的公共参与，有助于吸收各种意见建议，发挥规划的社会关系调节作用。

第五，要更好地发挥县在城乡规划中的作用。随着新型城镇化的推进，县在城乡规划中的地位将更为重要。而就整个国家治理体系来说，县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。

来源：新土地规划人

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