深度丨中国城市化路径的困境与抉择

从中国城市化领域的争论中可以看出，政府对城市化过程存在一些担心：担心城市化导致耕地减少；担心城市扩张会导致污染、交通堵塞等城市病；担心农民工市民化会给财政带来巨大压力……但对中国和世界城市化过程的实证研究显示这些担心都是多余的。因此，政府需要改变错误的认识，及基于错误认识制定的政策。

误区一：城市化导致耕地减少

中国耕地现状，图片来源：楼盘网

人们很容易认为城市化将占用大量耕地。事实上，考虑到城市人口密度比农村更高，特别是大城市人口密度更高，农民进城反而是有利于农业用地保护的。从数据来看，2008年，农村居民点占地16.53万平方公里，城市建设用地4.06万平方公里，农村居民点面积是城市建设用地面积的4倍。

当前的问题是，农民出现了“双重占地”的现象，即，城市化进程中，城市需要为外来人口增加居住和基础设施用地，而农民因为未在城市扎根，还要在老家占用甚至扩建住宅。

另外，中国自上世纪90年代中期以来，大量实行退耕还林，导致耕地减少，而这却常常被误以为是城市化造成的。例如2011年审批建设用地57万公顷，其中占用耕地23.7万公顷，相比之下，同年退耕还林的面积有73万公顷，是城市化占用耕地的3倍。所以，城市化并不是耕地减少的主要因素。

误区二： 把城市病与城市扩张作简单对应

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人们往往简单地认为，城市病是因为城市人口扩张带来的。但这并不符合国际经验，从美国城市发展历史来看，在拥挤方面，虽然大城市总体上来说通勤时间更长，但是，在1980-2000年期间，大城市规模不断扩张，而城市规模与通勤时间的关系并没有明显的变化。而且，大城市的人使用公共交通更多，这也是他们通勤时间更长的部分原因，如果只比较使用私家车的居民，那么，大城市与小城市之间通勤时间的差异就缩小了。

更重要的趋势是，在大城市扩张的过程中，出现了人口和就业岗位的同时郊区化，这样，大城市那些住在市郊的居民也并不需要长时间地赶往市中心上班，同时，这部分居民也更多地开车。于是，平均来看，大城市居民通勤时间并没有明显增加。如果只比较那些住得离市中心比较远的居民的通勤时间，大城市和小城市之间的区别就几乎消失了。

哥本哈根居民骑自行车出行，图片来源：中国天气网

随着城市扩大，污染会更严重，这也是一个认识上的误区。大城市依靠密集的地铁网络来解决出行的难题，再加上对使用汽车的限制——比如香港提高牌照费、停车费、燃油税和环境税，再比如伦敦和新加坡对特定路段征收拥堵费——其结果就是，城市汽车的密度可以得到有效的控制，从而有效地减少了私家车尾气的排放。在对中国74个城市居民交通出行碳排放所做的分析中发现，城市人口密度与出租车碳排放、公共汽车碳排放都呈现显著的负相关关系。

另外，大城市的环境改善在很大程度上依赖于产业结构的变化，大城市的产业结构更以服务业为主，相比工业城市更有利于减少污染排放。同样的产业结构之下，高密度、高容积率的发展模式有利于在同样产出下使用较少的能源和固定投入，更有利于提高资源利用效率， 减少碳排放。实证研究发现，一个省内的工业越是集聚发展，单位GDP的工业污染排放就越低。

误区三：错误地夸大农民工市民化的成本

地方政府反对户籍改革的背后，是他们认为赋予农民工市民化待遇将让地方财政背上巨大的财政包袱，并且短期看没有实际的经济效益。大量关于农民工市民化成本的测算的研究，似乎也在佐证这种观点。不少研究认为，当前农民工市民化的平均成本在10-14万元之间，并以此推论中国未来10-20年将为农民工市民化耗费总额 20-50万亿的公共成本。我们认为当前实施市民化政策的成本被严重高估。

一是在核算农民工市民化成本时，忽视了公共服务和基础设施领域存在明显的规模效应，也就是说，对于新增人口所增加的公共服务和基础设施投入要小于现有的平均支出。因此，不能将个人市民化成本进行简单加总，也不能将新增人口的人均成本等同于现有人口的人均公共服务和基础设施支出。

二是在核算农民工市民化成本中进行了大量重复计算。农民工市民化过程是将农民享有的农村基本公共服务转化为城市基本公共服务，新增的成本仅为城乡人均公共服务的差额，而现有核算方法大多仅考虑了农民工市民化后在城市公共服务体系的增加项，而忽视了其放弃农村公共服务的减少项。

三是核算农民工市民化成本应严格区分个人成本和公共成本，不应将个人承担部分计算在市民化成本中。在某些成本核算中，将农民工的所有社会保障成本均计算为了市民化成本，忽视了其中大部分是由个人承担的事实。“五险一金”作为居民最主要的社会保障，其绝大部分是由企业和职工个人缴纳，政府补贴的份额很少。

此外，大多研究还将农民工的住房成本以建设廉租房的形式计算到了市民化成本当中，这也是存在很大问题的。大量农民工已在城市居住生活，表明其已经通过租赁的形式获得了居住条件，城市并不一定需要新建大量廉租房来满足其居住需要，如有必要仅对部分困难群体给以租房补贴即可。

考虑到以上二、三这两个问题，有研究按照流量核算当年新增市民化支出，每年新增支出仅为6409亿元。相较于13万亿的财政收入规模，这一市民化成本也并非难以负担的数字。

在高估农民工市民化的成本的同时，应当考虑市民化带来的经济收益。事实上，农民工市民化对城市发展乃至城市税收的贡献都是巨大的。农民工市民化可以有效增加城市的劳动力供给，并且缓解城市老龄化趋势。

城市化进程从本质上来说是企业和个人根据收益和成本的比较进行理性的生产和居住 地选择的结果。当前中国仍然大量使用行政手段来直接干预生产要素(包括劳动力)的配置，结果造成了一系列的矛盾。

1）人口向大城市流动的趋势和户籍制度改革的矛盾

城市在现代经济发展中的重要性越来越强。相比之下，大城市人口密度较高，人口规模较大，更有利于人们之间的互动。于是，大城市成为高技能人才的聚集地，其劳动生产率也更高，成为国家和区域经济的增长引擎。发达国家即使已经完成了城市化进程，人口仍然在向大城市集聚，大学毕业生在向大学生众多的大城市迁移。

大学生普遍愿意留在大城市，图片来源：网络

虽然事实上我国人口仍然在向大城市集聚，但是，户籍制度却仍然在制约人口向大城市的集 聚。政府的政策导向是重点推进中小城镇的发展，而限制特大城市的发展，2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，严格控制特大城市人口规模。”而在实际操作中，大城市人口限制政策主要针对的是低技能者，在特大城市的外来人口落户条件上普遍采取了歧视低技能者的措施。

2）人口向沿海城市集聚的趋势和区域间资源配置政策的矛盾

在过去30年间，大量的人口向东南沿海城市集聚，尤其是长江三角洲和珠江三角洲。广东省吸引了最多的人口转移，占比从1982年的5.23%提高到2005年的22.37%，转移到长江三角洲的占比也从11.27%提高到20.58%。从移民的空间分布来看，2000年之后，人口大量向东南沿海地区集聚的趋势并没有改变，吸引外来人口最多的省份（或直辖市）仍然是广东、浙江、江苏和上海。

在人口继续向东南沿海大城市集聚的同时，在2003年前后，政府通过行政干预的手段让经济资源（包括建设用地指标和资金）在区域间的配置发生了重大的变化，形成了明显的政策拐点。一个明显的变化是，建设用地指标的配置被作为支持中西部经济发展的政策手段。1999年4月国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》强调了统筹平衡各区域用地，主要体现在对东南沿海区和环渤海区建设用地规模扩大加强限制。

图1指出，中西部省份土地供给占全国土地供给的比重在2003年之后明显上升。与土地配置相关的是，2003年后，开发区的设置也被作为支持中西部发展的手段。

3）都市圈的集聚发展和新城、开发区分散发展的矛盾

现代经济增长中，集聚所产生的规模效应对于第二、三产业发展均有推动作用。特别是当经济高度开放的时候，接近沿海大港口意味着接近国际市场，而接近区域性的大城市则意味着接近国内市场，中小城市的增长速度取决于它到沿海大港口和区域性大城市的距离，也就是说，不能人为地割裂大城市和中小城市的经济增长。靠行政性的力量以削弱大城市的增长来促进中小城市的增长，其结果可能是对中小城市的增长也不利。

与上述经济规律相悖的是，地方政府盲目做大本地人口，以推进城镇化的名义，规划新建了为数众多的新城新区。新城新区建设数量过多，规划面积和人口普遍超过现实。截止2013年2月底，中国在建新区达105个，按面积划分，大于1000平方公里的新区19个，500-1000平方公里的新区10个，100-500平方公里的新区约40个。

2011年12月16日，空荡崭新的康巴什新区，居住的人还不多。图片来源：东方IC

与新区的辽阔面积形成对比的是，新建城区的人口数量偏少，远低于规划人口。新区人口规模偏小，直接制约了交通、水电、信息、垃圾处理等基础设施建设，同时导致已建成基 础设施的利用率低下。很多新城区的过度建设导致城市缺乏足够的人口和产业进行消化，从而出现类似“空城”“鬼城”的现象。

城市的盲目扩张导致人口和土地的集聚远远落后于经济活动的集聚。自从1990年代初以来，中国城市间的经济活动集聚度有非常显著的提高，而人口（无论是城市的总人口还是非农业人口）集聚程度均提高有限。与此同时，由于中国对于建设用地实施指标规划管理，并且禁止开展建设用地指标的跨地区交易和地区之间的农业用地占补平衡，因此，出现了土地城市化和人口城市化严重脱节的现象。

当前，阻碍生产要素在城乡间和地区间流动和再配置的制度主要就是户籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服务往往是与户籍身份挂钩的，因此，公共服务制度也相应地成为了劳动力流动的障碍。而与此相连的更深层次的制度背景则是分税制之下地方政府承担公共服务支出的制度，以及地方政府官员所面临的GDP增长考核制度。因此，如果要促进劳动力流动，就必须进行一系列的综合配套改革，而这一系列改革的切入点，则是户籍制度改革。

1）户籍制度需在大城市和特大城市突破

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当前，大多数跨地区流动的劳动力以大城市为就业目的地，因此，户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出。特别是在东部地区，特大城市已经集聚了大量没有本地户籍的外来劳动力。只要户籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落户标准的问题。在谁应该获得户籍这个问题上，关键是要将追求就业而不是公共服务的人识别出来，而且应该给那些想在一地长期工作和居住的人优先落户的权利。

因此，落户标准应以就业和缴纳社会保障的记录为主，并以在一地工作和居住的年限作为落户的排序条件。与此同时，教育水平和技术职称门槛不应继续作为落户标准。对于大学生群体，应以其事实的就业情况为落户条件，而不应预先根据其所学专业和毕业学校来设置落户门槛。

实施“土地与户籍制度联动改革”可以使建设用地指标配置与人口流动方向一致起来。在增量的建设用地指标上，政府已经提出要与吸纳的外来人口数量挂钩。而在存量建设用地（特别是宅基地）方面，“土地与户籍制度联动改革”的核心思想是，允许那些已经在城市里长期居住和工作的农民将其在家乡宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在城市，作为城市扩张的建设用地指标，而家乡则通过宅基地复耕的方式相应增加农业用地保有量。

同时，放弃宅基地使用权的农民能够优先获得城镇户籍，借助于这一建设用地指标而实现的城镇近郊土地增值收益还能够为进城农民获取公共服务和社会保障而筹集新的资金。

这一改革方案将土地的使用权和所有权相分离，在现有土地所有权不变的情况下，使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产，并且使其价值与原宅基地的区位脱离，因为它的价值体现在它可以被用来将较发达地区城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现城市土地的增值收益。宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于提高农民（特别是偏远地区农民）的资产收入。农民在转让了宅基地对应的建设用地指标使用权后，其承包的农业用地则可以有偿地转让给农村集体，或以转包、入股等形式分享未来农业经营收益。

2）转移支付制度应从支持生产性投资转向支持公共服务

因为公共服务提供是具有规模效应的，在劳动力自由流动的情况下，人口流出地将面临公共服务提供的困难。因此，应增强中央政府提供地方公共品的职责，通过财政转移推进城乡间和地区间的基本公共服务适度均等化，这样也可以减少完全为了享受发达地区的公共服务而进行的劳动力流动。

未来，中央向地方的财政转移支付应更多地投向地方的公共服务和有回报的基础设施建设，减少直接的生产性投资。因为任何生产性的投资都将面临市场竞争的检验，如果竞争力不足，那么，在人口流出地的生产性投入反而可能带来低效率和财政负担。

3）经济增长和税收应与政府官员的激励和考核脱钩

土地与户籍制度联动改革的目标是促进生产要素在地区间再配置，因此必然涉及到中央和地方之间以及地区之间的关系调整。如果实现了劳动力跨地区的自由流动和建设用地指标的跨区域再配置，那么，势必造成人口流出地的经济总量增长相对较慢，这时，如果地方官员的绩效考核完全基于地区的经济总量增长绩效，那么，全国一盘棋的区域发展战略将得不到人口流出地区的支持。

因此，未来中国需要对官员考核体制做出大的调整，可以在考核体系中同时兼顾人均GDP（或人均收入）的增长和GDP总量的增长，并且为这两个目标分别赋予一定的权重，越是经济发达地区，GDP总量增长目标的权重应该更高，而越是经济欠发达地区，人均GDP增长（或人均收入）增长目标的权重应该更高。

4）大城市内部应注意科学规划，应对城市病的挑战

大城市应在科学测算未来人口增长的基础上，理性规划基础设施和公共服务。应通过增加供给，而不是控制需求来应对城市扩张中出现的基础设施和公共服务的供求矛盾。在特大城市，应尽早做出都市圈规划，在都市圈内部，要形成便捷的轨道和公路交通网络，并推进社会保障和公共服务的一体化。就业岗位和公共服务要与人口的分布在空间上尽量一致，减少因“职住分离”而产生的通勤以及相应的拥堵和污染。