规划问道
王院长在报告开篇介绍了京津冀城镇体系规划的缘起：
• 2014年2月26日，习近平总书记在北京考察城市建设工作并召开京津冀三地领导座谈会，就北京市城市建设和京津冀协同发展提出五项要求和七点指示。随后于2014年10月17日、2015年2月10日、4月30日多次就京津冀协同发展规划批示，今年4月30日中央政治局专题讨论京津冀协同发展规划。
• 中央专门成立京津冀协同发展规划领导小组，成立专家咨询委员会。由国家发改委牵头编制了“京津冀协同发展规划纲要”，环保部、工信部、交通部等多部委参与编制了生态、产业、交通“三个率先突破规划”。
• 2014年12月26日，中央领导小组第四次会议上确定由建设部牵头编制“京津冀城镇体系规划”，陈政高部长当日指示组成陈大卫副部长为组长的规划领导小组，组成由中规院、北京规划院、天津规划院、河北规划院“1+3”规划编制组，2015年5月底上报国务院。
王院长强调，陈部长要求认真落实总书记关于“对城市规划，要先布棋盘再落子”的指示精神，那么这个大的棋盘究竟怎么布？王院长在报告中从京津冀作为国家战略的背景解析、京津冀发展存在问题的程度判断、京津冀协同发展规划的创新思考等三个层面与大家分享了规划过程中的思考与体会。
于2014年12月11日召开的中央经济工作会议对未来中国走势的判断是个重要转折点，会议强调，“要完善区域政策，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。重点实施‘一带一路’、京津冀协同发展、长江经济带三大战略”，这意味着经济进入新常态，发展需要新动力，国家经济空间格局要优化，京津冀协同发展是重点之一——“一带一路”面向全球，长江经济带连接整个国家的东中西部，京津冀作为一个局部地区，它的国家意义何在？
破题有三：
第一，京津冀作为国家战略的“三个视角”认识；
从国际视角看，京津冀是我国实现大国崛起，担当国际责任的核心地区。2014年中国经济总量位居世界第二，未来成为世界第一只是时间问题，由此带来的全球性经济、政治事务的管理职能必须由首都地区来承担。亚投行即是鲜明一例。国际经验表明，大国首都的国际化是一个国家保持全球竞争力的重要途径，每一次全球性危机的突破，首都地区都发挥重要作用。
——英国伦敦在过去100年的发展过程中，从工业城市逐步演变为国际金融中心、文化创意之都，始终处于国际城市的顶尖地位，对英国和欧洲的发展影响巨大。
——日本东京于20世纪70年代应对石油危机、80年代末经济泡沫，通过打造新的世界影响力副都心，建设成田机场、临海副都心、迪斯尼等，提振经济并发挥国际影响力。
——德国柏林在东西德国统一后，重新被确定为首都，对带动德国的经济发展、文化发展以及大国政治地位的确定都发挥了重要作用。
从现实视角看，京津冀是引导国家转型发展、创新发展和推进生态文明建设的核心地区。一是京津冀地区在推动我国经济发展的作用不可替代。以京津冀为核心的环渤海地区经济总量占全国的1/4强，对带动环渤海和北方地区的发展意义重大，对我国整个北方地区的发展影响巨大（表1）。从历史视角看，京畿之地乃国之重器也，代表一个时代的核心精神与空间精粹。历史上京津冀自然人文环境优越，地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉，是“天人合一”之地。
表1 三大城市群主要指标对比
第二，京津冀地区在转型发展、创新示范方面具有优先性和紧迫性，京津冀地区是国家创新能力最强的地区，是新常态下推动国家创新发展的新引擎；京津冀是全国七个人口规模过亿的城镇密集地区之一，资源环境本底良好，但开发利用过度，推进生态文明建设对于我国城镇化模式创新具有示范意义。第三，基于首都“首善之区”的特殊地位，对于探索社会、文化、公共服务等多方面国家现代化治理体系意义重大（图1 图2）。
图1 北京2013年主要职能分布
图2 习近平总书记对京津冀协同发展意义的概括
（1）北京人口功能过度聚集，大城市病问题突出
北京总人口2100万，中心城1270万，各类高端服务功能、高端公共服务在中心城集聚，城郊地区低端制造业大量集中（图3），几乎所有重大交通设施的枢纽集中在北京，交通组织呈现出以北京的单中心放射模式。就首都职能体现的另一方面，尽管经济影响力（金融商务）、国际门户地位已经处于世界排名前列，但围绕国际交往、文化、科技创新，为高端人群服务的宜居城市建设等方面的发展还相当欠缺（表2）。
图3 京津冀地区注册制造业企业分布示意图
表2 全球30大都市宜居指数排名
（2）生态环境问题严峻，城市宜居品质差、水、大气环境污染形势严峻
水资源开发率达到84-244%；地下水严重超采，形成25个大型地下水“漏斗”，是全球最大的漏斗区；地表水V类及劣V类占比达到43%；大气污染严重、覆盖面广：以PM2.5为核心的区域性复合型大气污染趋于恶化，形成“燃煤废气-机动车尾气-工业废气”多种污染物共生的局面。大城市生态质量大幅下降，北京60公里范围内高品质生态用地（林地）面积占比不足10%，远低于四大世界城市；北京第一道绿隔保留不到11%，城市宜居品质不高（图4 图5）。从上世纪50年代至2005年，渤海湾湿地功能退化严重，近十年间，随着滨海新区、海港及大量填海工程的建设，湿地面积呈迅速缩减态势，盐田、养殖鱼塘等人工湿地面临着被填埋改造的威胁。
图4 北京与世界城市60公里范围绿地对比
图5 人均GDP在$10000美元附近城市（红色气球所示）PM2.5浓度值分布图
（3）城镇体系结构失衡，中小城市发育严重不足
京津冀地区经济开放度、综合枢纽职能、城市商贸服务职能、区域创新能力等方面与长三角、珠三角同等规模城市相比差距显著，区域二级中心城市明显不足（图6）；县市城区规模小、公共服务水平不高、聚集效能差；区域内20-50万规模I型小城市仅为长三角的1/3（图7）。
图6 京津冀地区GDP空间分布示意图 1994年（左）和2012年（右）
图7 长三角城镇规模分布
（4）乡村地区建设无序、品质差，城乡统筹流于形式
北京南部地区、山区采矿地区、大清河流域、冀中南地区的农村工业粗放扩张，农村地区的工业化是造成区域环境污染与生态危机的重要因素。北京郊区建设用地管控失序，工业仓储（集体用地）达370平方公里，占全市工业仓储用地比重的54.5%，城乡建设用地达2880平方公里，一半在农村。
（5）空间发展缺乏引导，区域空间管制机制缺位
跨界空间发展矛盾突出，北京相邻地区“贴边发展”的潜在风险突出，影响首都的可持续发展能力（图8），包括大规模跨区通勤问题亟待解决：卧城带来的通勤压力短期内难以解决；社会安全隐患日益突出：中低收入人群过度聚集带来的社会安全隐患；区域生态安全风险持续加大：连绵化的蔓延阻断通风廊道，加剧热岛效应；水资源承载力不足。环渤海湾区的“竞争填海”，严重影响湾区生态环境。
图8 北京周边地区规划管控失序，“贴边”高密度发展——“花环”OR“花圈”？
造成如此失衡的发展原因之一，一方面，政府过度干预，大量的优质公共服务资源（教育、医疗、文化）过度集中在北京，造成大量流动人口。如北京三级甲等以上医院40%的病人来自外地，仅看病一项北京每天的流动人口达188万。另一方面，市场监管不力，土地、水、电等资源价格偏低，大量的一般制造业、物流业、房地产等非首都功能在中心城和周边“井喷式”发展。上述两方面的叠加效应，不仅造成北京的“大城市病”，也拉大了区域之间的差距，进而引发区域性生态退化危机。原因之二是历史、区划的问题，即从“京畿”发展到“京津冀”背负的历史包袱所致，京津区划从“小市”变为“大市”，行政等级也从附属河北变为平级，把一个区域政府对于城市政府的管理变为三个区域政府的制衡；包括河北省省会多年来在不同城市间摇摆多次也属于这类问题。
基于规划认识论的哲学基础，需要从政策性、科学性、有效性等三个角度来认识京津冀协同发展规划的重要意义（图9）。
图9 从政策性、科学性、有效性等三个属性来认识京津冀协同发展规划的重要意义
基于规划方法论的哲学基础，需要从一体化的本底认识，一体化的空间谋划、一体化的有效管理等三个维度来确立正确的研究方法。一体化的本底认识是前提，涉及自然、历史、人文等条件，习近平总书记曾用“地缘相近、人缘相亲、地域一体、文化一脉”这16个字准确地概括了京津冀地区的主体特征；一体化的空间谋划是核心，涉及职能体系和空间组织，以及生态、交通、文化、公共服务等支撑体系；一体化的有效管理是保障，包括制订区域空间管制、城乡一体的管理体制等措施（图10）。
图10 一体化的本底认识，一体化的空间谋划、一体化的有效管理
（1）前提篇
为实现京津冀地区的可持续发展，在确定问题导向（京津城市人口、功能过度聚集；区域生态环境问题十分突出）与目标导向（“五位一体”发展、生态文明贯彻发展的全过程）的基础上，明确规划编制的主要内容，包括确定区域发展综合承载力的底线思维（综合水资源承载能力、生态承载力、环境容量分析，确定适宜开发建设空间）；施行规模控制，“以水定人”确定发展规模（总人口与城镇人口规模；严格控制城镇规模，合理调控城乡规模）；进行空间约束、确定开发边界（确定区域生态安全格局、划定城镇开发边界）。
水资源承载能力方面，京津冀地区空间分布极不均衡，绝大部分城市和县（市）承载能力低，唐山、石家庄及太行山前中心城市的水资源保障能力相对较高；北京中心城区、天津中心城区、邯郸中心城区、张家口中心城区未来水资源形势仍很严峻。生态承载力方面，京津冀地区属于紧约束地区，可供城镇新增开发建设的空间十分有限，项目组以跨部委协作的方式，通过与环保部、国土部等部门的合作，对生态资源保护区、生态敏感脆弱区、生态安全防护区等区域进行了全面分析。大气环境方面，区域环境容量总体严重过载，且大气污染物集中排放区与输送风场空间重叠，污染复合效应持续放大。
（2）规划篇
为提升京津冀整体竞争力，在确定问题导向与目标导向的基础上，明确规划编制的主要内容（表3 图11 图12）。
表3 提升京津冀整体竞争力框架
图11 职能体系：全域覆盖、一体化发展
图12 空间结构：打破一亩三分地绘出一张美好蓝图
同时，需要加强对以下一些内容的再认识。一是对大国首都职能的规律认识，充分把握京津冀作为大国首都地区的功能复合性和空间区域性，从国际经验看，“小首都”主要存在于联邦制国家，“大首都”主要存在于集中治理型的单一民族大国，多为具有全球影响力的世界城市，这种具有世界影响力的“大首都”往往会依托功能的区域化，形成世界级城市群。二是对高铁条件下区域时空概念的再认识。依托高铁系统的一小时首都功能圈，将功能在一定区域层面上扩散，促进首都功能区域化（图13）。三是对区域经济空间与实体空间的结构再认识。从人口聚集、产业经济聚集效能，现状交通与都市区格局来看，中心-外围聚集体系主要集中在北京、天津、石家庄、唐山、邯郸-邢台区域，形成了京津冀北、冀中南两大经济板块，以及京津、津保、津唐等若干经济走廊等（图14）。
图13 高铁时代的京津冀区域新格局（左）；首都功能区域化的三个圈层（右）
图14 京津冀地区外来人口占总人口比重（2010年）（左）；城市经济辐射影响范围（中）；京津冀制造业分布（企业密度，2014）（右）
京津冀城镇体系规划编制的主要作用在于以多中心、网络化的城镇空间结构重新组织区域，从空间层级上分为京津冀城镇体系规划与环首都地区规划。支撑城镇体系的“六网”规划包括：
• 构筑“显山露水、品质优良”的生态网络
• 打造“轨道引领、绿色高效”的交通运输网络
• 建立“产城融合、创新驱动”的产业空间网络
• 营造“京畿特色、多元活力”的文化网络
• 健全“设施均好、覆盖城乡”的公共服务网络
• 形成“共建共享、协调集约”的重大基础设施体系
（3）实施篇
为创新京津冀区域协同管理，在确定问题导向与目标导向的基础上，明确规划编制的主要内容（表4 图15）。
表4 创新京津冀区域协同管理框架
图15 重点管控案例：跨界冲突地区——北京新机场周边地区
王院长至此强调，规划待批复后才能将大量图纸、数据公开，这里仅重点介绍了一些技术思路，希望大家理解。
最后，王院长结合项目实践谈到几点工作体会，与大家共勉。
• 要广泛听取意见，更要独立见解
• 要国际经验借鉴，更要符合国情
• 要埋头规划创作，更要主动沟通
注：根据演讲录像整理，未经本人审核，不当之处还请见谅。
