【资讯】北京市城乡建设用地减量规划存在的问题及对策研究

北京全市总人口为2170.7万人，市域总面积16410km²，其中平原面积6338km²，占38.6％；山区面积10072km²，占61.4％；城区面积87.1km²。

北京市2020年城乡建设用地指标的规划目标是2800km²，以截至2016年土地利用情况的统计来看，现状规模已经远超规划目标120多km²，将减量指标平均到2016~2020年，每年的减量水平必须达到30km²，这几乎是2009~2015年北京市城乡建设用地的增长幅度。减量任务迫在眉睫，形势的严峻性也一目了然。

由于减量任务艰巨、社会矛盾强烈、现状底数不清、政策措施不稳、实施路径受限等问题尚未解决，导致北京市整体的减量工作推进缓慢。在当前国有建设用地供地受困的情况下，集体经营性建设用地入市为减量实施开辟一条创新性道路。

以下（见图2-1）为各区城乡建设用地变化情况及减量实施任务指标：

图1 各区城乡建设用地变化情况及减量实施任务

其中，减量任务量排名第一的朝阳区是首都核心功能的主要承载区，这里的用地减量规划任务以强化首都核心功能承载力为主，暂时不做讨论。本文选取用地减量任务量第二三四的大兴区、房山区、通州区，三个已取得初步成效的市辖区的集体建设用地减量实施情况较为突出，可以据此进行实施策略的深入分析。

2.1.1 大兴区集体经营性建设用地减量实施策略

北京市给大兴区安排2030年需要减量用地面积为49km²，减量任务属于各区县排名第二。根据北京市各区城乡建设变化情况及减量实施任务安排，大兴区2015年城乡建设用地345km²，2020年规划目标是296+50km²，2030年规划目标是296km²。

大兴区既是国家所确定的集体经营性建设用地入市试点，也是北京市政府确定的“两规合一”区县试点，双试点机遇也为减量工作提供了很好的实践与探索机会。

2.1.2 通州区集体建设用地减量提质策略

北京市给通州区安排2030年需要减量用地面积为21km²，减量任务属于北京市各区县排名第四。根据北京市各区城乡建设变化情况及减量实施任务安排，通州区2015年城乡建设用地296km²，2020年规划目标是275+15km²，2030年规划目标是275km²。

从这几个数据可以看出，通州区集体建设用地现状规模偏大，而且远远突破规划规模，所以通州区解决当前规划和土地管理的关键问题是如何利用量大潜力大的集体建设用地。

2.1.3 房山区集体产业用地减量提质策略

北京市给房山区安排2030年需要减量用地面积为23km²，减量任务属于北京市各区县排名第三。根据北京市各区城乡建设变化情况及减量实施任务安排，房山区2015年城乡建设用地305km²，2020年规划目标是282+5km²，2030年规划目标是282km²。房山区自然地貌比较复杂，可建设空间分布零散，可开发利用空间较少，规划建设用地现状开发强度已经达到83%。

综合北京市城乡建设用地减量规划编制情况分析，结合大兴区、通州区和房山区三个区的城乡建设用地减量规划实施策略，可总结出北京市城乡建设用地减量规划存在问题及原因。

2.2.1 多规导致空间管理不相协同

“多规”上位空间指导的不一致，无形中影响了用地整治的进程。2018年3月13日国务院进行大部制改革，目前自然资源部已经成立，将会对土地资源、水资源、林业资源等自然资源进行统一管理，所以多规不融合问题将会随着国务院职能体系的完善而逐步解决，北京市城乡建设用地减量规划存在多规不合问题也将迎刃而解。

2.2.2 指标倒逼导致减量难以实施

北京总规提出减量规划后，将减量指标分解指标到各区，各区同时进行减量规划，这种自上而下的指标倒逼空间治理模式确实无形中增加了减量难度。

目前北京市城乡规划体系城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和村镇规划覆盖了1.6万km²的全市域，但是从集体建设用地整治的角度来看，所有规划的编制内容和实施路径等方面还有不足。比如村镇规划对于不少村庄的定位不够清晰，在空间布局上指导不到位，还存在着集中上楼和迁村并点现象。

2.2.3 城乡二元导致用地主体模糊

集体建设用地作为集体土地属于农村集体所有，所以集体用地主体概念是有些模糊的。另外城乡之间的人口频繁流动也对集体成员的规定不明确，复杂的人口结构使得集体建设用地主体呈现出多元化现象，所以明确可以享受集体建设用地减量相关利益的利益主体。农村居民通过国家划拨的形式只能自用不能出租出售，如此以来，集体建设用地上建筑产权的不完整，为用地减量工作增加了很多困难。

综上所述，北京市城乡建设用地减量规划存在集体建设用地边界不清晰问题，原因主要是多规导致空间管理不相协同，集体建设用地指标减量难度大问题主要是因为指标倒逼导致减量难以实施，集体建设用地实施执法有困难问题主要是因为城乡二元导致用地主体模糊。

针对以上问题从四个方面对此提出完善建议，包括：减量规划从蓝图向协调实施转变、严控规模合理安排新增建设用地、在总规层面提出建筑约束管理要求、对核心城乡建设用地实行用地约束。

在多规融合基础上从蓝图向空间管制进行转变。

第一是划定生态红线、城市开发边界、基本农田保护线，划分生态空间、农业空间和城镇空间；第二是尽量以工业用地和集体产业用地作为规划减量的重点用地，增加建设用地使用增减之间的联系；第三是采取分层与差别化的用地管理战略，提高中心城市的主要存量利用效率。

要考虑提高建设项目节约集约用地的水平，做好闲置土地的回收工作，制定盘活土地利用的政策，提高减量规划确定建设项目的集约节约用地水平；还要研究城乡建设用地登记工作，加快城市国有建设用地登记认证工作，明确统一实施房地产登记的工作程序、方法和标准；更要加强城乡建设减量规划用地的统计监测和利用情况汇总分析。

减量规划中不仅要对新增建设用地严控规模，还要相对合理安排新增建设用地，在此要体现北京市土地利用总体规划对新增建设用地年度计划中的规模、结构、布局和时序的调控。

根据土地利用总体规划与城市总体规划的规模要求还要准确划定城乡建设用地规模边界，确定边界以后，还需要做好边界的管控工作：

一是要根据城镇建设的规划目标管理好城镇工矿和农村居民点用地规模，做好资源的开发与管理工作，有效的对存量用地加以统计和管理，有效的盘活存量用地资源，做好闲置土地的收回工作，实现“集约”和“节约”利用土地并举；

二是保障重大基础设施项目用地，建设用地减量规划要注重土地资源的整合与利用，重视项目建设用地规划，合理规划城乡基础设施用地，避免重复建设和违法建设，尽可能保证基础设施工程共享建设；

三是推进城中村改造和农村居民点集聚，在控制性详细规划阶段尽量纳入市区的统一建设规划中，为所有城镇居民提供必要的基础设施用地。

相对于城乡建设用地规模，建筑规模能相对准确反映出城市建设与人口规模的关系。北京总规上位规划是京津冀协调发展规划纲要，纲要建议改善和减少人口密度，保持东部怀柔密云、北部昌平和西部房山山区的生态涵养保护和人口规模稳定，根据北京市总体规划确定的2300万人口控制目标，需要将建筑规模管理跟人口进行衔接，目前北京市现状建筑规模每人约79m²，比起同尺度东京都市圈现状人均面积高出22m²，据此对比北京市城市增长空间规模较小，所以应该对建筑规模增量进行控制。

北京总规确定以水定城，用地规模以水资源、生态资源、林业资源等自然环境承载能力为约束，水资源严格控制以保护生活用水、增加生态用水为原则，尽量做到减少农业用水，控制工业用新水零增长，总规确定目标是2035年城乡建设用地规模2760km²左右，相比2015年现状2921km²减量在161km²。

另外就要考虑建设用地有偿使用制度，集体建设用地上建筑产权的不完整对用地整治工作增加困难不少，所以：

2018年3月自然资源部成立以后，需要继续推进建设用地减量规划，既要求加大建设用地综合整治力度，做好现状数字化一张图摸底调研工作，也需要在城市和村镇两个层面统一建设用地规划，更要加强土地资源管理机构队伍建设，及时发挥好自然资源部门的中心作用。

本文结合大兴区、通州区和房山区建设用地整治规划项目案例，对北京市减量规划存在的问题与原因进行解析，提出北京市城乡建设用地减量规划的实施对策，包括将减量规划从蓝图到多规协调实施转变，严格控制用地规模合理安排新增建设用地规模，在总规层面提出建筑约束管理要求，对核心区建设用地实行用地约束。

面对规划和发展，我们中的大多数人都习惯于增量式规划，所以对于减量增长的所涉及的经验借鉴方面有所欠缺，对于全市的整体减量用地规划实施情况的调查有待进一步完善，以及实施情况的后续进展都应该紧密关注，在今后的学习生活中，伴随着政策的实施来印证理论实施对策的可操作性。

责任编辑：林冬娜、邓小云

文章来源：《城市与区域规划研究》2018年第3期

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