规划问道
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7月28日，在2017城市发展与规划大会“雄安新区与京津冀协调发展”分论坛上，清华大学建筑学院教授毛其智以《“大北京”与京津冀协同发展研究》为题作报告，指出建设雄安新区的基本思路：尊重城市发展规律，通过新区建设，以促进河北经济社会繁荣发展之策，缓解北京超大城市之“困”。
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今天和大家交流的题目是清华大学在吴良镛先生指导下长期开展的工作——《京津冀（大北京）地区城乡空间发展规划研究》，这和中央提出的京津冀一体化的思路是一致的，现在中央的文件称为“京津冀协同发展”。
这是我们至少在过去20年里开展的一项长期研究。今天之所以有京津冀协同发展的国家战略，我们在吴良镛先生指导下的工作和出版的文献，是一个基础性的理论准备。
据此，我想和在座的各位再次回顾一下京津冀的规划进展，分析现状问题，提出发展启示。在京津冀协同发展的过程中，中央提出京津冀有两个翅膀，雄安新区是其中一个。为什么会长出这个翅膀？这个翅膀的作用是什么？我将在最后的小结中和大家交流。
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京津冀地区城乡空间规划进展
京津冀地区包括北京、天津和河北。这张图已经出现在公众面前至少15年了，到2016年年底，京津冀地区常住人口1.12亿，人均GDP产值6万多元，整体经济总量大概占全国的10%，人口占全国的8%。
这里有一个核心区域，就是北京到天津加上廊坊的京津走廊。从京津走廊的数据来看，虽然土地面积只占京津冀的17%，人口占37%，但是GDP占了60%，人均GDP产值已经超过了10万元。所以京津冀地区很大的一个特点就是不均衡，而在这个不均衡里，最不均衡的实际上就是首都北京。
在中共中央、国务院关于对《北京城市建设总体规划方案》的批复（1983）中要求：严格控制人口的机械增长，坚决把北京市到二〇〇〇年的人口规模控制在一千万人左右。实际的情况是，1982年“三普”时北京市常住人口已经923万，到1990年“四普”时已经超过1000万，2000年“五普”时超过了1300万，全市户籍人口2000年末已达 1100多万。
北京的人口从90年代开始就出现了常住人口和户籍人口之分。在国务院批复1993版北京城市总体规划时，提出“到2010年，北京市常住户籍人口控制在1250万人左右”。虽然有很多人对这个指标有争议，但事实上在“六普”统计时，2010年末北京全市的户籍人口是1257.8万人。从政府可控的角度来说，总体规划批复的人口规模和实际控制的户籍人口规模基本上是一致的，差别在于从90年代到现在，北京的常住人口，也就是非户籍人口数量的增长，这是在缺乏调控手段条件下的快速增长。“人往高处走，水往低处流”，非户籍人口的增长，是北京城市规模快速增长面对的更大挑战。
这些问题早就被学术界所提出，比较明确的一次是1999年在北京召开国际建协（UIA）第20届世界建筑师大会时提出的“大北京”研究课题。吴良镛先生认识到，世纪之交在北京召开建筑师大会，各国的建筑师、规划师将对北京的发展和城市的未来提出各种认识和展望。对此，我们中国一定要有自己的回答，所以他在大会上办了一个展览：“世纪之交：走在十字路口的北京——对大北京地区概念性规划设计研究”，提出一条使北京走向“世界城市”的道路。
国际建协（UIA）第20届世界建筑师大会
吴良镛作“大会主旨报告”
当时北京的规划师们不是没有认识到北京未来发展的趋势，但是我们的城市规划做法就是各自“一亩三分地”，在各自的规划范围内做文章，而不像学术研究可以自由地伸展。
在1999年，清华团队提出要在京津冀的区域层面上对北京的发展做出更多的探讨，这种思路也逐渐为各级政府机构所认识。如2005年国家发改委和中科院做的《京津冀地区城镇体系空间结构规划》，最后形成了一个“2+8”的模式，2就是北京、天津，8就是周边河北的八个地级市，包括保定、石家庄、廊坊等等。在汪光焘部长主政建设部期间，联合北京市、天津市、河北省，四个省部级单位一起编制了《京津冀城镇群协调发展规划》。
这些研究都是我们今天工作的前奏。吴良镛先生说：“清华大学开展‘大北京’——京津冀地区空间发展规划研究的宗旨，是从世界城市、可持续发展和人居环境的战略高度，以整体的观念审视‘首都圈’的发展，探讨京津冀地区城乡空间发展规划中的问题，为国家制定京津冀区域发展政策提供一个基础性的研究报告。”这个任务我们基本上完成了，这一次中央制定京津冀协同发展战略，在很大程度上参考了我前面讲的《京津冀地区城乡空间发展规划研究》的三本书。
在最初的报告里提出的京津冀地区空间规划发展思路，是参照了美国城市学者讲的“真正的城市规划必须是区域规划”的理念，在整个空间规划构思里，将核心城市的有机疏散地和区域范围的重新集中相结合，提出了“两带、三轴、两绿心”的空间布局。
后来，在北京统筹城乡整体发展的空间战略里，改成“两轴、两带、多中心”，提出了北京市到2020年左右实际居住人口控制在1800万左右。大家知道，这个指标已经被突破了，但是这种规划的思路一直延续下来。
和北京一样，天津也做了空间发展战略，这是最初的“一轴两带”空间布局和中心城市地区“一城两港”的发展战略。后来又改成“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”。
河北省也提出“一线两厢”的城镇空间布局，就是北部的张家口、承德地区和南部的石家庄地区这“两厢”和在中部穿过京津的“一线”。有关规划都上报国务院和建设部，后来河北省又在主体功能区规划中做了城镇化“两环战略”，一个是环北京，另一个是环石家庄。
河北省“一线两厢”城镇空间发展布局
这些都是前期工作的积累，直到2014年，习近平总书记亲自指导京津冀协同发展，把它作为重大的国家战略，提了很多要求。
2015年中央颁布了《京津冀协同发展规划纲要》，提出了京津冀整体定位和北京、天津和河北三省市的定位。
同时提出了京津冀协同发展的目标，包括近期到2017年、中期到2020年以及远期到2030年要达成的目标，提出”一核、双城、三轴、四区、多节点“的空间发展格局。
在中央主持的京津冀协同发展过程中，具有操作性的工作陆续被提出来。首先是建设北京副中心，这不仅仅是北京市行政中心区的转移，而且是北京城市新的副中心，空间上与河北廊坊的北三县结合在一起。
其次，今年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，提出规划建设雄安新区的七方面重点。接着，5月初新华社披露了中央文件中雄安新区的三个规划目标。
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京津冀地区发展的现状问题
虽然中央提出来了很明确的目标，但是在发展过程中还是有很多问题和矛盾。
第一，京津冀虽然经济不断提速，但是人口增长速度更快。从“十五”到“十二五”，京津冀地区GDP占全国的比重略有增长，但是人均GDP的年均增速已经低于全国水平。不是京津冀地区经济增长的慢，而是这一区域的人口增长过快。
第二，京津冀地区整体竞争力不高。京津冀地区在规模上不小，但是人均GDP仅比全国的水平略高一点。相比之下，长三角人均GDP水平要超过京津冀大约40%。而珠三角因其范围更小一点，在把更多发展条件好的城市聚集在一起的时候，人均GDP接近京津冀的一倍。
第三，京津冀区域城乡差距还在逐渐拉大。“发达的中心城市、落后的周边”的格局在加剧。2005年亚洲开发银行与河北省政府联合发布了《河北省经济发展战略研究》称，根据当时中国贫困的标准，河北省与京津接壤的六个设区市中有32个贫困县，面积达8.3万平方公里，占该地区总面积的63%。其中，3798个贫困村的贫困人口达到了272.6万，称作“环京津贫困带”。
这个概念一提出，对我们的发展和各方面的研究是有很大影响的。但是这个情况今天怎么样呢？河北省刚刚发布了“十三五”脱贫攻坚规划，按照这一规划披露的数据，河北省2015年建档立卡的贫困人口是310万。国家级贫困县在2012年定了一次，河北省是39个，按照河北省这次自己定的是62个贫困县。全省的贫困村是7366个，其中还有在张家口、承德、保定的十个深度贫困县。这种发达和落后的状况在一个很小的空间里双方差距越拉越大是当前的主要矛盾。如果从GDP的角度来说，北京、天津2016年人均GDP超过了11万，河北省才4.2万，一半都不到，而全国人均GDP是5.4万，河北远远低于全国水平。这个压力和矛盾实际上是京津冀协同发展面对的主要压力和矛盾。
第四，综合交通体系有待进一步构建和完善。首都机场现在经常遭到大家抱怨，有时因天气等原因，一天可以取消三分之一的航班。2016年末北京机动车保有量571.8万辆，而且每年还在以十万辆的速度持续增加。
第五，资源应用缺乏合理性，生态环境的约束矛盾突出。比如说海河流域水资源污染严重，环京津的城镇地区“有水皆污”，自然生态空间破碎化明显，流域整体性大多遭到破坏，包括雄安新区所在的白洋淀流域，水生态系统也被严重破坏。
第六，京津冀地区“宜居”建设矛盾突出。房价飞涨，基础设施建设成本节节攀升，保障性住宅总量供应不足，流动人口的住房问题严重等等。
吴良镛先生讲到，“十多年来，京津冀区域发展的同时，我们在研究报告中提出的一些问题也逐渐曝露出来，最显著的表现就是，随着大规模新城建设的甚嚣尘上以及房地产的畸形繁荣，特大城市地区出现了人口过分集聚、生态环境压力加大、住房等生活成本迅速增高、经济社会问题比较集中，等等。”
原因是什么呢？一是地方政府怀有强烈的“土地财政”动机；二是与空间发展相关的政策、法规和规划“被部门化”；三是城乡建设中长期存在“重城轻乡”的思想；四是对城镇化问题的复杂性缺乏足够的认识。
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京津地区协同发展的启示
随着城镇化水平的提高，讨论越来越热烈，范围越来越广，但是如何遵循区域发展的客观规律，制定相应政策，特别在顶层设计方面，需要预为思考，建议在下列方面采取相应措施：
第一，充分认识城镇化的复杂性，采取“复杂问题有限求解”的方法。
以现实问题为导向，化错综复杂的问题为有限关键的问题。寻找在相关系统的有限层次中求解的途径。雄安新区、北京副中心都是属于有限求解，而不是全面出击。社会、政治、经济、文化、生态这些系统原本应该处在一个平衡当中，但是在发展中，随着现代化、工业化、城镇化的推进，如今这五个系统已经出现了比重失衡，且各自为政的局面，亟需重视系统之间的交叉联系，建立一种新的平衡状态。
第二，建立“新型城乡关系”，因地制宜地采取差别化的发展策略。
对特大城市地区，促进生产要素的灵活流动和重组，在区域尺度上对特大城市过分集中的功能进行有序疏解，形成一种城乡协同的“统一体”。对欠发达的部分地区以“县域”为基本单位，有序推进城镇化。
第三，加强城镇化人才培养和“智库”建设，提高城乡规划的决策水平和技术支持。
习主席反复提出，科学的规划最重要。所以在技术层面上，吴良镛先生也反复向住建部有关领导提出城市总建筑师、总规划师、总工程师的“三总”制度，对城市发展进行整体研究，技术上保持连续性。
第四，发展人居环境科学，建设美好的人居环境。
以人为本是最根本的出发点和落脚点。人居环境的核心是人，中央城市工作会议也提出要求，把美好的人居环境建设作为城市工作的中心目标。
吴良镛先生指出，面对诸多时弊和进一步发展的前景，必须从加强政治文明、深化体制改革、提高执政能力的高度，在区域的层面上进行突破，也需要我们适应新的变化，不断地创新。
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小结：关于雄安新区的思考
前面讲的都是京津冀协同发展的大道理，现在根据以上原理，谈谈我对雄安新区的一点认识。
雄安新区一提出来，各界非常关注，现在绝大多数的言论，都是在给雄安新区提出越来越多可以做的和可能做不到的各种各样的要求。各界人士，甚至包括文化界、艺术界的人士，都提出了非常美好的雄安理想。但我的思考是，我们要建设的是河北雄安新区还是北京雄安新区？
中央批准的是河北雄安新区，组建的领导班子也是以河北省的同志为主，北京、天津和全国各地积极帮助和参与。但是我们现在看到的情景，似乎是在规划建设第二个北京。目前河北也有很多谣传，总觉得是在做一个新北京的规划，而不是河北的雄安新区。我的建议是要从尊重国内外城市发展的历史与客观规律出发，认识雄安新区的规划建设与未来发展。
首先，要认识京津冀协同发展这个国家战略的根本目的。京津冀协同发展，就是要有序疏解非首都功能，消除“环京津贫困带”。而消除“环京津贫困带”，正是根治北京超大城市“病”之基本路径。
现在北京的压力为什么这么大？北京周边“环京津贫困带”的存在是一个根本性的原因。在京津冀协同发展的过程中，要从更大区域的角度考虑河北省的发展。这里，一个叫“雪中送炭”，另一个叫“锦上添花”。现在北京在做的主要还是“锦上添花”的工作，是北京自身的提高，而缺少足够的“雪中送炭”。北京对周边乃至全国、全世界的吸引力还在持续增长。而河北省和北京市老百姓的生活差距，刚才讲了人均GDP相差一倍，实际生活相差更多些。在地区差距这么大的情况下，北京无法独善其身。所以应该认真考虑的，不只是采用一时的“扬汤止沸”之计，而应是考虑长久的“釜底抽薪”的之策。
第二，就是建设河北雄安新区的基本思路。应通过新区的规划建设，以促进河北经济社会繁荣发展之策，减轻周边对首都北京的压力，真正缓解北京超大城市之“困”。
过去京津冀区域的发展过于集中在京津地区，所以习主席才提出来，要在河北的适当地区建设一个新城。现在这个新城的预计规模越来越大，因为刚好范围内的现状人口已有100多万，所以规划的人口还会增加一两百万，甚至更多。
我的基本认识是，让河北通过雄安新区的建设，促进全省的经济、社会更和谐、更快速、更宜居地发展。只有在这个条件下，北京发展的矛盾和压力才会减少。当然，北京会有一部分单位按照中央的要求疏解到雄安新区，但我认为雄安新区未来的人口结构，更多的是从河北省甚至是从全国其他地区集聚来的人口，北京市内能够疏解出来的人口可能是很有限的。同时，希望这些从北京疏解出去的单位和人口，真正能够帮助河北省和雄安新区的发展，而不是去了以后以首都的身份提各种要求，继续搜刮河北的地皮。
这个方法在古代兵策中，属于“围魏救赵”。为了解决北京的问题，就是要在河北选一个地方，用建设河北、繁荣河北的方式，缓解北京自身的压力。这个就是我对刚好建设雄安新区的认识。
习主席在今年2月23日到雄安新区考察的时候讲：“人往高处走、水往低处流。公共服务水平高的地方更具吸引力，基本工作服务是跟老百姓的利益息息相关的，抓实抓好，给老百姓更多的实惠，让他们有更多的获得感”。前天（7月26日），在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的十九大”专题研讨班开班式上，习主席重申了到2020年全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标。他说，这是我们党向人民、向历史作出的庄严承诺。我们在今后的发展中要不断朝着更高的质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向前进。我想这就是对京津冀协同发展和雄安新区规划建设提出来的明确要求。
本内容根据毛其智教授在“2017城市发展与规划大会”上的发言录音整理，并经本人审阅
整理：播报君
