创新论坛 | 城市更新与社区治理

广州新时代城市发展现阶段的主要矛盾表现：为广州城市高品质发展与“三旧”地区及其承载的经济社会空间系统之间的不平衡、不充分。因此，城市更新治理是解决广州新时代发展矛盾的战略选择，更是建设美丽花城实现美好人居的必由之路。

广州城市更新可分为四个阶段：第一个阶段是1980s末-1990s末以政府主导下的短平快拆除重建的模式为主的城市更新；第二个阶段是2000-2008年危旧破房与城中村并重的城市更新；第三个阶段是2009-2014年以“三旧”改造为抓手的城市更新；第四个阶段是2015年广州城市更新局成立之后由“三旧”改造向常态化的城市更新转变。

广州城市更新治理机制的演进特征 广州的城市更新经历了一条由传统的管理模式向现代治理模式演变路径。

1、更新目标方面，从最初的仅以生活环境改善的单一目标到社会、经济、文化、环境等全面综合发展的多维目标转变，与城市整体发展目标结合得愈加紧密。

2、更新主体方面，从初始的政府完全主导、政府-市场合作、市场与权益主体主导等，到政府主导、有限制的准入市场和社会参与，再到政府、市场、利益主体等多元合作的模式。

3、更新空间方面，从单个危旧破房，到条块化、差异化的中心城区旧城镇、旧厂房、旧村庄，再到谋划全局的整体城市更新转变。更新内容方面，经历了从单一的物质环境改造更新到追求产业经济、社会文化、政策制度的综合式、复合式发展。

4、更新方式方面，更新形式上从以零星修缮及成片拆除重建为主，到以整治为主、拆建为辅、兼顾历史文化保护，再到改造和微改造并举；制度保障上形成了行政体系、法制体系、规划体系、运作体系齐全的有序城市更新体制；技术支撑上也经历了从无到有，从粗放到精细的发展过程。

美好人居的城市更新治理及对策 美好人居城市更新治理以人民美好生活需求为导向，是把原住民及外来人的居住权与城市发展权同时纳入更新方案的城市更新理念、更新方法和制度设计。

主要对策如下：1、回归更新初衷，制定与现代化城市价值契合的更新目标；2、践行协作共治，建立与治理体系和治理能力现代化相适应的更新治理结构。3、宏中微观并举，统筹区域性大项目布局与社区小项目营造；4、以人民为中心，复合社会、经济、文化、空间等各类要素有序发展；5、创新体制机制，夯实城市更新基础。

当前城市建设存量越来越大，城市更新需求、城市安全等问题日渐凸显。相比大规模拆除重建的城市更新模式，城市微更新更偏向于综合整治，但不失为一种更加灵活的综合整治方式。目前已开展的微更新实践总结起来主要有以下几种：

1、政府引导、志愿者介入的上海模式。该模式契合了上海在当前城市发展阶段的特定需求，其政府、居民、设计师等“共同缔造”的做法取得了较好的成效，但以政府推动的志愿者活动为主，市场主体参与度不高，不具有制度普适性。

2、政府推动、企业执行的广深模式。目前尚处试点阶段，主要由政府推动，国企执行，市场参与度不高，且房企进军城中村住房租赁市场对于成本、租金等方面的冲击还待解决。

3、政府强力介入、强制实施的香港模式。香港楼宇复修工作目前已趋于成熟，虽不等同于微更新，但其政府强力推动下的建筑安全管理经验仍值得借鉴。结合上述经验，在制度设计时，应当构建一种“上下联动，良性循环”的工作机制。

总结起来，制度设计是空间治理的重要内容，应当优先于技术化的规划编制和管理。在整体的制度设计层面，构建基于“主体-程序-规则”的制度设计框架：

1、主体维度，构建基础框架，实现主管部门牵头、多方参与的工作组织方式。搭建平台，以政府信用推动各方达成协议；推动各单位向综合运营商转型；延伸产业链条参与微更新；以群众需求为导向开展微更新。

2、程序维度，在项目流程上落实纳入各方诉求的“全生命周期管理”工作流程。工作机制上探索省级层面“一次改造、长期保持、自发复制”的微更新机制。

3、规则维度，聚焦“培育运营商”，突出关键性的制度要素，提纲挈领推动制度的完善；运用多种模式，增强企业盈利能力；推动公众参与，相互协作，共同缔造美好社区；加紧制定《关于积极开展城市微更新，推动旧城区复兴的意见》、《关于搭建城市微更新公共服务平台的有关意见》等系列文件。

上海的城市建设已经从”大拆大建”转向存量更新和品质提升，在这样的背景下，浦东新区开展了缤纷社区建设工作，目前已有3年时间，可以概括为围绕9项行动，9个主体，通过3个平台形成集体行动，并最终形成3种典型模式。9项行动即选取与居民生活密切相关的9类公共要素进行微更新（3个点：口袋公园、街角空间、运动场所；3个线：活力街巷、慢行网络、林荫步道；3个面：公共设施、艺术空间、透绿行动）。项目还引入了108位专业人士，每个街镇配1位导师和2位社区规划师。

缤纷社区开展至今已经推进了200多个项目，项目推进的机制也是一个社会治理的过程，可以归纳为9+3+3——即9个主体，3个平台和3种模式。

首先，9个主体由内、中、外三个圈层组成，包括政府和社会的方方面面。居民、居委、社区代表在内层，社会组织、专业人士、企业在中层，街镇、政府部门、媒体在外层。外层主体中，政府部门资源整合和协同起到重要作用；街镇是缤纷社区建设推进主体，通过社区微更新践行社会治理创新；媒体在引导社会价值取向方面起着关键作用。内层主体中，居民逐渐从旁观者转变为主人翁，居委会、社区代表等也积极发挥作用。中层主体中，作为专业人士的导师和社区规划师提供技术服务；区妇联、各街镇的社区基金会等社会组织积极连接社区多方资源；企业不断开展政企合作、区域共建的积极尝试。

其次，3个平台包括政策平台、运行平台和沟通平台。政策平台方面，区委区政府明确大方向，区规划资源局牵头明确具体要求。运行平台方面，更强调设计介入社区工作的具体过程，建立”一图三会”制度。沟通平台方面，缤纷社区建设横向涉及新区规划、土地、建设、民政等多个条线，在纵向上涉及市、区、街道、居委多个层面，需要沟通平台来实现快速、有效沟通，具体形式包括工作例会、微信工作群、工作简报、微信公众号等。

最后，3种推进模式即社会组织为媒、专业人士为媒、企业为媒，分别对应陆家嘴跑步道、塘桥休闲广场、公益艺术墙绘项目。社会组织为媒：陆家嘴社区公益基金会搭建平台，促进其他多个主体充分互动。专业人士为媒：专业人士在过程中开展形式多样的设计参与工作，既是设计师，也是协调者。企业为媒：在公益艺术墙绘项目中，企业通过“涂料”和墙绘之间天然联系，将墙绘纳入其企业社会责任工作中，实现经济效益和社会效益的双赢。

浦东新区缤纷社区建设是对社区微更新的全新探索，应将其纳入社会治理创新工作中。浦东新区缤纷社区建设强调多元主体的协同治理，重视自下而上的力量激活，从零星的社区微更新走向制度化的社区微更新。缤纷社区建设没有在政府已有管理制度之上另起炉灶，而是充分挖据原有管理制度的潜力，并且大力调动社会资本，在政府职能转变、社会赋权增能的过程中，探索可持续的发展路径。2019年，浦东新区将继续推进缤纷社区建设，将社区的空间品质提升纳入常态化工作，在满足人民日益增长的美好生活需求中有更大作为。

世界卫生组织在1984年加拿大多伦多召开的国际会议上，第一次提出“健康城市”（Healthy City）的概念并阐明其定义，其内涵在多年实践中不断丰富和发展。而“健康社区”规划实践，从20世纪80年代提出以来，已经影响全球多个国家、城市和社区。“健康社区”规划实践提倡将社区建设成为“韧性生长有机体”、“能够改善健康水平的理想家园”。

从社区规划的发展历程来看，提升社区活力的“微改造”在90年代成为主流，并在世界各地开展实践。依据居民健康需求以及对“健康社区”规划理念梳理，设计团队提出以下5点健康导向社区公共空间微更新规划路径：1、促进体力活动；2、减少不利环境因素暴露；3、提供交往空间；4、激活共享健康资源；5、倡导参与式社区营造。

上海市杨浦区殷行街道开鲁新村的实践案例，提出微更新策略，推进健康社区的发展。开鲁新村现今面临基础设施老化、环境卫生差、停车困难等空间问题，十分具有代表性。规划从开鲁新村内最大、且场地使用频繁的集中绿化活动场地入手。通过微更新，将其更新改造成为“社区公共中心”，承载邻里活动的重要场所。具体操作层面，主要实践了3个策略： 1、针对不同的使用对象提供多样化交往空间，促进居民体力活动； 2、进行微气候评估分析，提升环境舒适度； 3、活化闲置资源，共享健康设施。

微更新是提升老旧社区居民生活品质提升的有效手段，具有物质空间、自然环境、社会邻里多重效益，对居民和社区的健康发展具有重要意义，需要居民、政府、设计师、社会组织多元主体的共同推动。

产业空间是工业化时代以来很重要的城市公共空间，上世纪60年代以来欧美国家出现了内城衰退，之后关于封闭模糊地段老工业区改造的研究就不断出现。总结起来，这些问题可以称为产业区的锁定（lock-in）或叫产业区的重构（restructuring）。

与产业区相关的理论包括：1、与产业区生命周期相关的“钟摆周期”理论：实际上每个产业区都有出现、成长、维持、衰退再到最终消亡的生命周期。2、“负外部性”理论：在衰退阶段，产业区由于环境的锁定带来的高额的成本使得长期经营难以为继。

株洲清水塘老工业区即面临着环境锁定下的空间更新。清水塘位于株洲市石峰区南部， 2014年被列入全国21个老工业区改造试点之一， 2017年启动搬迁，目前搬迁工作基本完成，进入更新改造的新阶段。从产业空间研究的角度来看，清水塘老工业区的更新是一个从产业重构到空间规划的过程，可以归纳成5个问题：

旧工业遗产怎么用？ 1、采取“留、改、拆、加”的分类对待的方式。进行基地内工业遗产的调研工作，调查登录工业遗产112处，其中65处工业遗产纳入保护范围。2、开放利用，不留围墙。利用开放式的“工业文化公共空间”撬动文化产业集聚。3、导入产业，激发活力。株洲文化消费具备高弹性，可以承接长沙发达的文化创意产业溢出。引入数字内容与消费体验的内容产业，打造长株潭的电竞主场，形成“内容+电竞”的文化业态新模式。

新的工业还要不要？株洲处在工业化后期阶段，此时正是工业提质升级阶段，新的工业被定位为“高端绿色都市型工业”。通过对于各种工业门类的静态比较优势“区位熵”和“动态”比较优势“结构增速矩阵”的分析，得出交通运输装备制造和电子信息产业两大产业导向。最后，提出将项目作为株洲“动力谷”的延伸，承接其芯片、智能制造相关产业布局。

如何应对负面空间资产？ 针对基地所面临的两大最棘手的负面空间因素——墓地周边土地的开发和港区后方用地的利用，方案提出以都市型工业区隔离负面空间和促进“工业港”向“消费港”转型两个策略。

如何营造新产业空间？有风景的地方就有创新，因此方案提出“挖湖造新城”和“构筑中央生态活力带，改善区域生态品质”的新空间营造导向。同时，构建以工业文旅为特色，以数字智造、数字内容、互联网跨境贸易等数字经济业态为主导，以总部研发、生态人文居住为支撑的“1+3+2”产业体系。综合产业重构和空间更新，提出“数字科技港、生态未来城”的主题功能定位。

如何平衡开发收益？因为项目所需要的资金投入巨大，清水塘工业区更新项目涉及社会资本方和株洲市政府的合作和博弈。对于政府来说，一方面需要获取新的产业税收，另一方面也可以推动产城融合新区的建设试点。对于开发商来说，通过经营性土地比例与出让节奏的合理安排，使开发效益最大化。在此基础上，提出清水塘项目“地产+开发+创投”的开发模式。

总之，清水塘老工业区的更新项目是一个从产业重构到空间更新的过程，产业空间规划应遵循 “从产业到空间、从开发到收益”的技术逻辑。

本文由城乡空间规划研究院曹源整理，王颖校审，未经演讲嘉宾审阅