点标题下“中国城市规划网”关注我们，精彩不再错过 导读 北京市城市规划设计研究院主任规划师、教授级高级城市规划师杨明认为，北京过去的城市发展缺乏科学、持续、一以贯之的发展战略，错过了一些机遇；当下，北京的城市发展挑战与机遇并存。 2007年4月5日，北京通州某楼盘模型（王晓东/东方IC） 在7月11日闭幕的北京市委会议上，通州定位的官方表述发生了微妙变化——从“城市副中心”到被明确为“行政副中心”。在加快建设通州“行政副中心”以及中央大力推进“京津冀一体化协同发展”的大背景下，北京的城市格局发展又一次面临着历史性的机遇。 机遇之中，北京市城市规划设计研究院主任规划师、教授级高级城市规划师杨明认为，北京的城市发展挑战与机遇并存。他总结道，北京过去的城市发展缺乏科学、持续、一以贯之的发展战略，以后应该注意“一张蓝图干到底”。 他就北京的城市格局发展历史、通州副中心建设、人口规模控制等问题，接受了财新记者的专访。 北京调整布局屡次错失良机 记者：北京的城市规划经历了一个从“单中心”到“多中心”的发展历程，您认为目前北京“多中心”的格局是否形成？ 杨明：要讨论“多中心”，首先就要明确一个概念，多中心是什么范围内的多中心，界定一个空间尺度。其实如果将范围确定为北京中心城区，实际上它的多中心格局已经形成了，比如说CBD、金融街、中关村，它们的就业规模和密度都很高，就是多中心；但是如果放到北京市域这样一个空间尺度，外部的新城区跟中心城区相差很大，可以说整个北京仍然是以中心城区为单中心。 但需要注意的是，与北京市域空间尺度近似的东京圈、纽约都会区、伦敦区域、巴黎大区等4个世界城市地区也没形成多中心格局。我们常说的东京圈，其实它的7个副中心都集中在“山手线”地铁环线这一很小的地域范围内，同我们北京二环内面积62.5平方公里相当。纽约的职能中心也集中在曼哈顿57.7平方公里范围内。另外巴黎、伦敦的新城规模也并不大，就业中心也集中在市中心很小的范围内。 记者：北京从2004年就提出了重点建设三大新城来疏解中心城区，但近年来新城区对人口疏解的作用有限，多中心格局也尚未形成，您认为是什么原因？ 杨明：首先，集聚发展是客观规律，在完全的市场经济下，世界上没有一个像北京这样的超大型城市，达到了学者们所认为的这种多中心的空间结构，这些城市的新城建设也未起到很好的疏解作用。 具体到北京，我想还有这样几个具体原因，一是规划实施的分散性进一步强化了“单中心”的结构，区县经济分散发展背景下，全市形成了100多个产业功能，造成发展重点不集中；二是中央行政功能在中心城形成巨大的磁力使其它功能和人口无法分解出去；三是缺乏支持中心城疏解和新城建设的配套实施政策，使规划实施起来效果大打折扣。 记者：回顾北京这些年的城市格局发展，您觉得有哪些经验教训？ 杨明：我觉得我们还是错过了一些机遇。如果有机会将时间退回到若干年前，北京是有机会重新布局的。 2000年后的申办和筹办奥运会是一次很好的机遇。我们一直在说城市应该面向京津冀平原地区发展，但奥运会主场馆建设却放在了北边，并且还在中心城里面。可能由于北边城市各方面发展条件比较好，利于以更完善的基础设施、更好的区位条件来争取举办奥运会的资格，毕竟这是中国人的百年梦想，只许成功不许失败。但确实让北京丧失了一次空间优化、结构调整的机遇。 奥运会之后，在新的城市总体规划下，本来可以集中发展重点新城，但由于过分的分散发展，造成空间结构调整乏力。后来新机场建设又是一个前所未有的机遇，但现在又提出了建设通州副中心，它们的力量没有整合在一起，还是一种无序发展。 北京的城市发展最关键的问题就是，我们没有长期坚持一个规划往前走，没有继承之前的东西，总是在打乱招。 通州副中心影响或低于预期 记者：北京现在的发展思路是不是把通州建设成一个独立运转的、跟北京有并列关系的“双子城”模式？ 杨明：这可能是很多人的一种良好愿望，但现实可能不会是这样。 目前北京中心城区和外围新城是一种父子的关系，可能无法达到所谓“双子”——也就是兄弟关系。首先中央政府的规模是北京政府的十倍以上，北京政府及其所属企事业机构也不能整体迁出，所以实践意义上双子的模式就不可能存在。 更重要的是理论上也存在障碍。随着一体化、区域化的发展，新城的综合性会越来越强，但独立性并不是越来越强的，而是会越来越弱，从世界城市的发展情况来看都是这样。随着要素流动、交通一体化的加强，新城跟中心城的关系会越来越紧密，所以它不可能越来越独立，而是会成为中心城职能的一个组成部分。 城市群未来的发展就是走向网络化，外围城市更多突出专业化职能，就是提供中心城职能的补充，或者更强调职能的横向的扁平化的支撑，它不可能是独立的。这是一个发展趋势。 记者：在目前中心城区的建设已经基本定型的情况下，选择通州作为行政副中心是否为疏解中心城区的一个最佳选择？还是仅仅是一个权宜之计？ 杨明：通州副中心的建设是基于是疏解中心城区的人口和功能，是北京为落实中央的京津冀规划的一个选择。其建设是否能成功，到底能解决多大的问题，我觉得都是有疑虑的。从目前来说，存在一系列的挑战： 第一，北京目前的发展重点有两个，一个在新机场，一个在通州，这两个重点会造成资源的分散。天津和上海在建新区的时候都是集中精力建设一个新区，但北京这些年来的发展非常分散，目前最大的两个发展重点无法形成合力。 第二，通州距离北京太近，这样就无法形成“反磁力作用”。天津滨海新区跟主城之间就有一定距离。新区和主城区如果太近的话，可能就会造成主城区空间继续蔓延，连成一片。 第三，整个通州的腹地本身不大。如果能把廊坊北三县纳入北京，跟通州整合形成一个大通州，可能它的发展前景比目前稍好。 第四，北京现在要把自己的市级行政职能迁到通州，但关键是中央行政机构的占地规模是整个北京市级行政机构的十倍以上，中央的行政机关对其配套设施的锚固作用实际上更大，仅仅迁北京市级行政机构实际上是解决不了问题的。 一个城市要实现空间的调整，就必须要迁它最核心的部分，比如天津滨海新区的建设就是把最最重要的经济职能迁过去。而北京最核心的功能就是首都功能，它的占地、对人口的虹吸效应会更大。 这是一个规律：所有的省会城市要调整空间布局都比较困难。因为它上面有一个更高一层的行政机构，其它城市就没有这个烦恼，自己的市政府就可以搞定这件事，但省会城市以及北京这样的首都城市情况就不同。 第五，市政府的服务对象是北京市市民，所以如果把市政府迁过去，每天就可能有大量的人过去办事、开会、商务，这种交通的流量会非常大，这种所谓的疏解会使得交通更拥堵。 而中央政府的服务对象是全国各个省市的进京办事的人，所以如果是中央政府搬迁，可能在中心城外围就可以解决了。假设在机场附近建设中央副中心，来京办事的人下了飞机直接去办事，就不用经过中心城，也不会增加拥堵。 第六，大的发展可能会带来大的集聚，通州的大发展本来是想疏解中心城，但这种大的发展不可避免地会带动外来新增人口。将来哪个效应更明显，到底是能解决北京的问题、还是又形成了新的集聚，是更大范围内出现城市病、还是会缓解城市病，我个人认为，仍有待观察。 第七，从北京市二环内到通州、超过20公里以上的长距离搬迁，对于公务员、企事业职工的通勤，尤其是家庭安置，都会造成影响。为了继续使用目前在城中心的公共资源，例如孩子的学校、学籍，可能会造成一部分的离职潮。 第八，如果要实现疏解人口的最初目标，应该在京津冀甚至更大的空间尺度内寻求解决，促进其它城市的发展，如果只局限在北京市辖区，这个问题是无解的。 促进周边城市的发展，不能靠北京“给”，关键是从市场的角度来推动，打破行政限制和壁垒，促进自由流通。而现在更多的是依靠行政力量，但政府的力量也有限。在京津冀这样一个区域，相比长三角、珠三角，政府在发展过程中起了更大的决定性作用，有时候通过自上而下的方式会起到一些效果，但是政府和市场两手都要抓，尤其是从长远来说，要注重市场。 京津冀一体化首重交通发展 记者：在京津冀一体化建设过程中，需要注意哪些问题？ 杨明：我主要想从空间和交通的角度谈谈。目前，一些学者担心一个问题，认为交通一体化之后北京的虹吸效应会越来越强，会集聚更多的人、造成更大范围的拥堵。我觉得短期来说有这样一种可能，但如果用市郊铁路和高等级公路把京津冀打通，再通过顶层设计打破各种行政限制和壁垒，让生产要素流动起来，长期来说这种联系会带动外围的发展，而外围的发展反过来会缓解北京的城市问题，我们应该用长远的眼光去看待这个问题。 一个城市的发展不可能永远“独善其身”，与周围隔绝形成孤岛，世界范围内也没有一个国家是用这种政策去发展城市和区域。因为长此以往，城市病就会越来越严重，并且无法仅靠自身解决问题。所以北京的问题也是要通过发展外围来解决。 另外，在交通建设方面尤其需要注意交通和城镇的耦合关系。外围城镇用市郊铁路（也就是大站快车）连接，城镇在枢纽站点的带动下发展。站与站距离比较大，中间就是洼地，发展不起来，就不会蔓延成一片。 目前北京的地铁网络基本成型，我们还有的机遇是市郊铁路等轨道快线的布局，包括与目前地铁网络换成枢纽的设置、同中心城功能区和外围城镇的耦合，这些如果规划建设好，对优化城市和区域空间结构、提高运行效率将起到很好作用。但这个机遇也是稍纵即逝的。 控人将使北京人口红利流失 记者：很多人将北京的城市病归结为人口过多，北京目前应该如何应对人口规模的增长？ 杨明：首先要明确一点，人多并不是大城市病的核心所在。人口的集聚是城市经济发展繁荣的象征，也是城市发展的推动力。一个城市越大，它的人均GDP也越高，这是经济集聚显示出的优越性。人口规模和城市宜居水平没有必然关系，而与整个城市的发展阶段和治理水平有关，比如东京圈在3000万人口时候整体的发展质量比2000万人口时候还要好，又如石家庄城区人口规模仅为北京1/6，但空气污染超过北京。 实际上，北京的发展一直受益于外来人口的红利，如果把人多当作大城市病的根源，使用控制户籍等行政手段控制人口，可能会造成需要户籍的高素质人口的流失，而对户籍没需求的、劳动生产率比较低的人口仍然会留下来，这样的话常住人口总数不会有太大变化，但人口构成却变了，造成人口整体素质的下降。 每个城市都有一个适宜的承载规模，应对北京目前的人口发展态势，我认为，应采用“三位一体”的组合拳来合理调控。首先是市场机制，包括通过转变发展方式减少经济发展对人口规模的依赖和吸引，合理利用价格手段调控人口生活成本，改革土地利用成本通过土地利用的自组织规律带动人口转移；其次是政府引导，通过职能疏解带动人口疏解，通过一个发育度高的城市群来疏解北京人口和截留区域人口；此外，制定积极的城市发展战略以及面向实有人口的规划预案，即需要对人口的规模做出合理预测，预留承载空间，保持城市的发展弹性和良好的空间结构，并按照“市民”标准来配置各种公共资源和设施。 以上内容仅代表受访者个人观点，与其供职单位无关。 本文内容转载于财新网，经中国城市规划网编辑，文字有删节。 中国城市规划网www.planning.org.cn 中国城市规划学会官方网站 知规划动态 | 晓行业前沿 | 听学会声音 | 碰学术火花 关注方法 1. 长按二维码图片，选择“识别图中二维码”(推荐) 2. 回文章顶部，点标题下蓝字“中国城市规划网”关注 3. 搜微信号“planning_org”或“中国城市规划网”关注
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