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周君，中国城市和小镇改革发展中心规划院新秀规划师，北京大学资源环境与城乡规划专业、国家发展研究院双修经济学学士，美国宾夕法尼亚大学（Upenn）城市规划专业硕士
作为人类获取食物的初始技能，钓鱼这项活动在现代社会已逐步从生存需求转变为休闲需求。然而出于对渔业资源保护和生态平衡的考虑，垂钓往往不能随心所欲，而要经受规范化的管理。垂钓活动风靡国内外，然而针对垂钓的管理各个地方却截然不同，不难从中窥视出其中治理模式的巨大差异。本文以北京什刹海和美国钓鱼管理方式差异为例，谈谈中西方文化背景下，城市治理的差异。
图1 什刹海钓鱼者（原载于北京青年报）
北京什刹海被誉为“北方的水乡”，是京城内屈指可数的大面积水体，也是百姓钓鱼的好去处。除了冬天湖面结冰的几个月外，余下的日子里，湖边熙熙攘攘的都是钓鱼的人群。然而过度垂钓也给“什刹海”钓出了大问题。据管理人员称，近期水草疯长，目前水草面积已经达到6万平方米，每天人工捞水草40吨，以致游船停驶，这与吃水草的鱼类大幅度减少不无关系。
探究一下什刹海钓鱼的管理制度，有两个明显的问题。第一，管理不明确。2012年10月，出于对市民亲水需求的考虑，在北京市十三届人大常委会第29次会议听取和审议《北京市城市河湖保护管理条例（草案）》中，删除了1999年实施的《北京市城市河湖保护管理条例》中“禁止在非指定水域捕捞、垂钓”的规定这一禁止条例，但“指定水域”在哪里并没有出台细则说明，什刹海是否禁止垂钓没有明确的说法；第二个问题是管理成本高、效果差。今年水草蔓延事态严重后，为了控制人数，开始实行钓鱼证制度，钓鱼者在管理站交付一定费用申领钓鱼证（几块钱一天），平时由管理专员早晚来回巡视查看钓鱼证，323公顷水面、平均100米40人的垂钓密度，需沿岸依次核查钓鱼证，动用人力可想而知。除此，对于被查无证者，并没有采取严格的惩罚措施而只是劝走，钓鱼证的发放数量也并没有控制，此外，管理人员与常钓鱼者基本都是附近市民，关系熟络，执法严格程度大打折扣。从实施效果来看，钓鱼的人并没有因此而由明显的减少，水草泛滥情况没有很好地改善。
相比之下，美国有关钓鱼的规定更为有序、严格和有效。据调查，目前在美国参与游钓的人数占全美总人口的1/5。为了使人们的垂钓活动不与渔业资源和生态环境相冲突，钓鱼活动实行严格的“持证上岗”，在公共区域钓鱼必须办理钓鱼证（fishing license)，申请费用30美元左右。
图2 新泽西州钓鱼证，笔者自拍
与钓鱼证制度相配套的，一是严明的法规，二是严厉的惩罚。首先，政府制定了严格且明确的钓鱼相关法律和规章制度。除专门制定《濒危物种保护法》外，还特别成立了休闲渔业直协调委员会，对禁渔区、禁渔期、渔具限制、最小渔获体长以及可容纳捕捞量有严格规定。美国各州都各有特定的法条，要在那里合法钓鱼，必须知晓那里的法规细则。一些州对可垂钓的鱼类有严格的，例如在佛罗里达州，就只允许垂钓包括海鲈鱼、大海鲢、枪鱼等在内的24个种类的鱼。有的种类还详细规定了可以垂钓的鱼类细目，例如，马林鱼只可以垂钓蓝色和白色两种。人们在钓鱼之前都要先学习认识各种各样的鱼。一般在办理钓鱼证之前发放的小册子上都有如何识别鱼种类的指南。
其次，钓鱼法律法规的执行非常严格，对无证钓鱼者以及没按规定钓鱼的人采取重罚措施。每个州都有专门的“钓鱼警察(Fish & Wildlife Officers)去四处巡视，一方面是不是无照钓鱼，另一方面检查钓的鱼种类、大小等是不是符合规定，一旦查出有问题，将开出相当高额的罚单，甚至被判罪。像宾夕法尼亚州这样渔业资源一般的州，其处罚较轻，如果无证钓鱼将处罚50美元加上每条鱼20美元的处罚 ；像佛罗里达这样渔业发达、鱼种类丰富的州，则处罚非常严格，根据佛罗里达章程379.41（ Florida Statutes 379.41），如果钓了法律规定不允许掉的鱼，或者在禁钓区域钓鱼，将判“二级轻罪（Second-degree misdemeanors)”，二级轻罪将被处罚最高达500美元或60天监禁的处罚，而伪造钓鱼证或者使用伪造了的钓鱼证将判”三级重罪（Third-degree felony) 。
图3 特拉华州垂钓，笔者自拍
根据笔者几次在美国钓鱼的经历，钓警的巡视并不频繁，鲜有人真正遇上钓警的检查，但如此高额的罚单让人不敢抱有侥幸心理。从监管的角度来看，“杀一儆百”的抽查既达到了监管的效果，又节省了监管成本。
反观国内的钓鱼管理，一是法令不明、二是执法不严，难以达到预期的效果。在这一点上，美国的经验值得我们学习。如何以我国民众能接受的方式把规则的制定明确周全而又通俗易懂，以及对于检查，究竟应该以“广撒网轻处罚”的形式，还是以“罚一儆百”的方式让大家更好的遵守，值得深思，我们的城市治理又何尝不是这样。
（作者：周君、2014.8，编辑：姜鹏）
