【学术动态】近十年爱尔兰国家空间战略回顾​| 城市规划管理与政策（赵蔚）

本刊“学术动态（Planning Reviews）”栏目，推介国内外学术书籍和文献报告、关注国际研究动态和前沿热点、分享规划案例研究。本期“城市规划管理与政策”专栏，向大家推荐一篇关于爱尔兰国家空间战略研究的回顾性综述文献。

（专栏编辑：赵蔚，同济大学建筑与城市规划学院讲师）

近十年爱尔兰国家空间战略回顾

来源：MEREDITH D, VANEGERAAT C. Revisiting the national spatial strategyten years on[J]. Administration, 2013, 60(3): 3-9.

近20年里空间战略规划对许多欧洲国家乃至欧盟的社会经济发展愈发重要。经验表明，空间战略规划有着支持有效公共服务供给、提高国家、区域和次区域的经济增长能力的潜力。在这些发展的推动下，2002 年出版的《2002-2020 年爱尔兰国家空间战略》(NSS)对社会经济发展中日益严重的不平衡作出了回应。不同于爱尔兰的传统规划，该战略用更全面的视角看待处于不断变化中的人口地理、居住模式和就业机会供应。这些改变孕育着一个有空间维度意识的社会经济规划模型的诞生。

 

除了著名的《布坎南报告》(Colin Buchanan Partners, 1968)等少数例外，空间规划在很大程度上受限于需求导向或“开发商主导“的土地利用分区。布坎南报告主张将工业发展集中在“增长中心”内，它们除都柏林外还包括科克的两个国家增长中心、利默里克-香农的六个区域增长中心（阿斯隆、德罗赫达、登达尔克、戈尔韦、斯莱戈和沃特福德） 以及卡斯尔巴、卡文、莱特肯尼和特拉里的四个地方增长中心。这一提议在当时以乡村为主的国家里引起了很大争议，以至于它们用大力反对集中发展且强调工业投资分散的替代措施来表达反对。

 

《2000-2006年国家发展计划》呼吁出版一项促进区域社会经济平衡发展的空间战略。国家空间战略（NSS） 建议将18个城镇及其相关腹地划分为“门户”和“枢纽”。虽然这在某些方面与《布坎南报告》中提倡的方法有些类似，但NSS 的不同之处在于它包含了更多的地方，并在网络空间的等级结构里定义了空间发展，内含门户和枢纽以及“其他城镇”、“其他地方”和“农村地区”。它们被认为由社会、文化、尤其是经济活动模式（如通勤）等构建起建立起内在联系。战略中强调未来的发展需要联系或是集聚于这些主要的门户和枢纽，但因为这并没有得到立法依据，所以它仅被视为一份为规划者和决策者提供指导的框架文件。这也的确是该战略的一个根本性弱势。

 

该战略发表后不久就引起了一场关于这种等级网络空间模型及其实施方法的讨论。其中多数讨论聚焦于特定地点作为门户或枢纽的选择或是不选，以及该模式对小城镇和开放农村里住宅建设的影响。这场讨论在许多方面反映了当时《布坎南报告》发表后的讨论。政策和政治利益相关方拒绝将门户和枢纽视为城市中心，并认为这将会不利于农村地区的发展。在这种情况下，农村发展的理念会在很大程度上局限于保障农村地区的住房建设中，而不是一个包含社会经济维度在内的更广泛的概念。

 

公平而言，政策制定者支持与执行该战略的意愿受到了这些批评的影响。然而最终破坏对NSS和空间战略规划的所有承诺的，是在NSS出版后不久发布的政府民事服务权力下放方案。

 

爱尔兰房地产泡沫的破裂及其对国内经济和公共财政产生的更广泛的影响从根本上改变了国家的发展进程。这些社会方面的发展影响也导致了空间发展的不平衡。

 

正是在这种情况下，空间规划的必要性促使区域研究协会(RSA)爱尔兰分公司组织了一次反映这个问题的会议。从多方面来看，鉴于RSA倡导了在《2000-2006年国家发展计划》之前制定国家战略规划的规划的必要性，由它来参与组织这个会议是合适的。会议的目的是探讨当前NSS(到2020年为止)的背景，评估自采用这一战略后十年来的社会经济发展情况，并确定能被空间规划最佳处理的当代人口、居住、经济趋势的影响。会议于2012年6月5日举行，由经济社会研究所主办，参加会议的主要人士包括来自环境空间规划部的尼尔·库森；欧洲空间规划观测网主任和为了支持空间规划部门开发NSS的专家咨询委员会成员彼得·梅尔比；以及专家咨询委员会的另一位成员吉姆·沃尔什教授。这些人士密切参与了NSS的起草工作，能很好地反映NSS的发展及其与当代挑战的潜在相关性。研究人员们评估了自NSS发表10年以来的战略和空间发展，他们的论文对此做了相关的贡献和补充。这期特刊的大部分内容便是来自于这些论文。

 

在第一篇沃尔什写的论文中，以对自1960年代以来爱尔兰实施的区域发展倡议初步审议和之后对战略的内容及其制定过程审查的方式将NSS的发展情况纳入了文章中。这篇论文与梅雷迪思等人的关于NSS起草过程中空间和地点概念演变的研究和评估有许多重叠之处。沃尔什紧接着对NSS的发展、内容和实施过程进行了反思，并思考了一系列问题，尤其是“爱尔兰还需要国家空间战略吗?”。我们认为在有一份真正且持久的对空间战略规划的国家级承诺的保障下，答案是肯定的。

 

摩根罗斯的论文强调了贯穿于NSS发展过程中的一个重要而显著的差距，即对于仍然是公共和政策讨论核心的关键问题，如公司和家庭的位置选择，普遍缺乏经济分析。这篇论文从理论发展和相关的实证研究两方面出发，总结了一些从NSS制定前的20年里的经济学文献中得到的重要经验教训。摩根罗斯的分析表明，虽然在NSS的设计中缺少大量这方面的研究，不过战略中采用的基于中心的方法反映了现有的文献。但他认为如果当时将经济学的关键观点纳入NSS，它本可以得到显著的改善。

 

戴利和基钦的研究对自NSS发表以后爱尔兰人口趋势的变化提供了宝贵的见解。与梅雷迪思等人的论文一样，戴利和基钦强调了与选择有限数量的地点作为门户或枢纽相关联的政治敏感性。他们的分析引起了人们对规划师和决策者所面临的彻底改变的现实的关注。自经济开始衰退以后，媒体和政治评论员都强调了移徙趋势的影响，特别是爱尔兰国民的移民出境。然而这仅是更大且更复杂的背景中的一部分。除一些人口减少的地区外，还存在着有限数量的人口仍在膨胀的地区，从而增加了资源方面的压力。因此任何新的空间战略都必须适当地考虑人口增加和人口减少的地区所面临的提供公共服务和基础设施的不同挑战。

 

梅雷迪思等人的论文基于沃尔什提出的有关与NSS中定义地点和空间相关的政治敏感性的内容，追溯了NSS发展过程中用以描述爱尔兰空间结构的概念的演变。这些演变与连续多轮的对战略的早期草案产生了巨大阻力的公众咨询有着紧密的联系。在一份包含功能区和多中心两个主要方面的评估中我们发现功能区方面存在着缺陷。在支持这一评估的分析中我们还发现了支持中部地区门户的证据不足。

 

通过与梅雷迪思等人的论文的联系以及关注NSS中提出的空间结构，范埃格拉特等人评估了在引入NSS十年之后，在将更多就业集聚在区域门户和枢纽以及促进专业化产业集群发展的这两方面是否取得了进展。总的来说，他们发现尽管有两个区域门户在全国就业中占比例有所上升，但NSS对经济活动分配的影响明显有限。此外在区域专业化的培养方面也没有太大进展。

 

麦卡弗蒂等人的一篇论文补充了这一研究，该论文在全爱尔兰的基础上衡量了城市中心的经济专业化水平和潜在互补性。这项工作评估了多中心的一个关键组成部分，即相邻地区之间互补空间劳动分工的发展。他们分析发现许多邻近的区域中心都有着大体相似的经济结构。基于他们的分析，作者希望在未来的NSS修订中能对互补性有更清晰的定义。

 

最后一篇奥里奥丹的论文探讨了治理问题。NSS从其出版至今面临的关键挑战都与治理问题有关。这篇论文直接或间接地涉及了前面所有的论文，并探讨了一个关键问题：国家发展进程中的主要利益相关方是否愿意积极参与一项分等级和跨部门的空间战略。奥里奥丹认为虽然这一点被推动NSS发展的人所理解，但却没有更广泛地获得过分关注当地和地方问题的政策利益相关方的赞同，以至于NSS 在政策方面缺乏潜力。

 

这次特刊的每一个作者都不主张废除NSS。我们都认为该战略需要广泛修订来反映社会群众对由于疏于规划而造成的重大社会、经济和财政后果的认识，并以此来应对国家当前面临的挑战。这些论文共同表明，当前的危机并没有改善那些首先需要制定国家空间战略的空间失衡问题，而是强调了当前开发模式的复杂性。

 

目前的研究强调，还没有一项单独的倡议能够满足所有爱尔兰人民的需要。其根源在于那些形成经济结构过程的本质，以及进一步影响的就业的数量和质量与工作的分配。这些在很大程度上与更大层面上的国家及国际趋势和进程有关，而不受地方控制或影响。我们可以改变的是地点的相对吸引力，就投资“地点”而言，它仍是用以衡量盈利能力的基本因素之一，也对国内外企业的选址有着至关重要的作用。研究者未能向决策者阐明这些问题的影响，或决策者未能鉴于国际市场力量认识到国家面临的空间挑战，都将会进一步削弱可持续复苏的潜力。在某种层面上，这需要使爱尔兰比世界上的其他地方更吸引寻求创业的人。在另种层面上，这意味着爱尔兰应新增投资地点，即使没有同等的吸引力，也应尽可能具有吸引力以确保投资能分散在两三个城市以外的地区。空间战略规划力求通过创造可持续发展的条件来实现这些目标。只有在合适且强有力的治理体系下的有针对性的空间措施才能使得爱尔兰走向国家复苏。还有一个必须解决的关键问题：反映整个社会的治理制度是否能够解决地方之间不可避免的冲突。

 

（供稿：熊湘莹，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生）

本文为《城市规划学刊》原创文章 

欢迎在朋友圈转发，转载请联系upforum@vip.126.com

URBAN PLANNING FORUM     Since 1957

创新性、前瞻性、学术性

中文核心期刊、中国科技核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊（CSSCI）、中国期刊全文数据库（CJFD）全文收录期刊，中国学术期刊综合评价数据库（CAJCED）统计源期刊，中国科学引文数据来源期刊，RCCSE中国核心学术期刊

官方网站：http://www.upforum.org

投稿链接：http://cxgh.cbpt.cnki.net

Email: upforum@vip.126.com

电话：021-65983507

传真：021-65975019

微信号：upforum

原文始发于微信公众号（城市规划学刊）：【学术动态】近十年爱尔兰国家空间战略回顾​| 城市规划管理与政策（赵蔚）