【2019规划年会 | 学术对话二十一】余建忠：国土空间规划体系中郊野单元控规编制及管控重点探讨

（1）新趋势下的新挑战

在国家政策引导、城市发展战略机遇背景下，城市开发边界外区域依托自身生态人文资源优势，成为旅游休闲、文化创新、郊野公园、美丽乡村等新功能新业态布局的优选空间。

面对城市开发边界外功能多元化融合发展新趋势，空间规划编制、实施、管理面临新的挑战：一是推进规划编制管理的城乡统筹、全域覆盖；二是推进“多规合一”，协调划定生态保护红线、永久基本农田保护线、城市开发边界；三是落实实施杭州城市开发边界，探索开发边界内外差异化规划管控技术路径。

（2）试点尝试及应对思路

针对当前城市开发边界外的郊野地区管控薄弱的现状，杭州市以余杭大径山生态区、萧山区进化单元为试点，通过郊野单元控制性详细规划试点，实施空间资源要素的全域管控，推进郊野地区建设用地减量增效、生态环境整治修复、乡村农业活化振兴。

规划对郊野单元开发建设无序、空间利用低效、景观特色不明显、乡村活力衰减等问题进行了针对性解答，并通过创新管控体系强化核心内容管控。

郊野单元控规试点的创新管控体系

（1）减——推进减量、活存量、优增量

推进规模减量：根据生态承载力评价及单元减量化潜力分析，着重推进违法违章建设、零散低效建设用地拆减。

盘活低效存量：采用“保留+整治”模式、“转型+造血”模式积极盘活低效存量空间。

优化流量增量：衔接城乡建设用地增减挂钩以及低丘缓坡开发利用等相关政策，优化增量建设用地空间布局。

（2）控——锁定目标、控准入、优布局

锁定目标指标：单元围绕“好竹意小镇”总体定位，从5个方面制定了单元发展指标体系。

“好竹意小镇”单元发展指标体系

分区严控准入：深化生态敏感性分析，划定空间管制分区，制定差异化项目准入清单。

全域优化布局：结合企业和村民搬迁意愿调查，推进镇域土地综合整治。空间布局突出“刚弹结合”。

（3）融——融汇山水、畅出行、均配套

融合山水景观：提出景观风貌分区控制要求，划定景观敏感区，提出区内项目编制景观影响评价要求。

景观评价与景观规划图

畅通旅居出行：规划着力推进衔接区域交通，建设“四好农村路”、通景公路、停车设施与景观驿站。

均衡城乡配套：结合村庄组团散点式布局特征，因地制宜、全域覆盖推进城乡服务设施配套均等化。

（4）活——提升功能、强活力、谋振兴

提升功能业态：规划依托单元“竹乡”特色，构建新经济产业体系，推进一二三产融合发展。

增强产业活力：利用存量建设用地推进功能转型，利用增量建设用地植入新功能新业态。

新业态培育引导图

谋划乡村振兴：分类推进村庄整合布局，引导特色民宿、特色精品村建设。

（5）管——创新分级管控体系，适应全域管控新要求

创新三级管控体系：其中片区层次以图则形式进行管控，片区图则与地块图则一并作为规划管理部门对郊野单元管理乃至立法的有效依据。

郊野单元控规控制体系示意图

（1）郊野单元定义与分类

郊野单元是指城镇开发边界外的乡村地区，一般拥有较为丰富的各类资源，并承担特定功能的空间单元。在镇乡域国土空间郊野单元中，可分为村庄单元、郊野（特别意图）单元。村庄单元重点针对村庄生产、生活及生态空间进行全面管控。郊野（特别意图）单元重点针对具有特殊意义及特定意图进行精准管控，可分为生态保护、农业生产、文化保护、休闲游憩等类型。

（2）相关管控要求

分层管控：按照单元、主导功能分区、地块3个层次进行要素控制。

空间控制线落实：包括基本控制线和其他控制线。

主导功能分区管控：落实空间管控边界，承接和传导镇乡域国土空间规划划定的三级用途分区。

专项控制重点内容：主要包括自然资源与生态保护、生态修复规划、景观风貌规划、休闲游憩规划、村居调控规划、基础设施规划。

分级分层管控方式设定：运用规则管控、名录管控、规模管控、结构管控、边界管控、形态管控等不同方式实现刚弹结合、逐级深化的管控目标。

分级分层管控内容一览表

（1）郊野单元控规的法定地位探讨

在“市级主导”或“市—县协同”模式空间规划体系下，郊野单元控规均可作为城市开发边界（集中建设区）外的基层单元空间规划纳入法定空间规划体系。

（2）空间规划体系构想和空间规划分级传导机制思考

空间规划传导要素是与本级政府对下级政府“监管权”相对应的相关空间规划内容。传导路径可分为结合空间尺度基准的传导路径，以及针对同一管控要素上下层级链接管控的传导路径。

（3）进化单元与百丈单元实践探索

通过试点，按照杭州市域、杭州市区、郊野单元三级空间规划对规模指标、空间底线、配套设施三类管控要素的管控重点和管控方式进行系统梳理，按照逐级传导原则，明确郊野单元空间管控重点及深度要求。

（本文根据2019年10月21日“2019年中国城市规划年会学术对话二十一‘郊野单元与国土综合整治’”嘉宾报告录音整理而成，图片摘自报告PPT。图文已经报告人审阅。）

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