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在国土空间开发保护现状评估先行先试工作中，宁夏回族自治区银川市结合“绿色、高端、和谐、宜居”城市发展理念以及银川承担的国家新型城镇化综合试点和宁夏内陆开放型经济试验区的战略任务，重点分析银川在绿色发展、空间统筹、创新驱动、以人为本四个方面取得的成就和存在的不足，为国土空间规划的编制提出了有用、管用、好用的对策建议。
银川市联动传导型指标体系（评估指标+绩效特色指标）示意图
银川市在本次现状评估工作中，初步形成了多方参与机制并积极拓展数据获取渠道。
在评估工作中，银川市共收集填报指标73项。与传统的规划评估相比，这次参与的部门更为多元化，涉及的层面更广泛。评估工作前期，工作人员向各行业部门开展了多次宣讲工作，系统讲解了各项数据概念、来源、处理规范等方面的情况，确保数据准确性、合规性；中期，在指标分析的基础上进一步系统梳理各行业现状特征以及重大战略任务，拓展评估分析视角和评估工作深度；后期，征求相关部门对评估报告成果的意见建议。
这次现状评估充分运用三调成果、大数据分析、专业调查等口径数据。其中，底线管控指标全部来源于三调数据，与国土空间规划编制基础数据无缝衔接。城区道路网密度数据源于《中国主要城市道路网密度检测报告（2018年）》；居民工作日平均通勤时间源于历年《银川市居民出行调查》专项报告，并与百度大数据进行对比分析。综合百度地图以及百度热力图，对银川城区咖啡馆、茶舍、书吧的POI（兴趣点）数据进行抓取和分析，从多元数据的维度刻画城市时空特征以及人群活动特征。
本次评估尝试改变“为规划修编而评估”的传统理念，破除“唯指标论”的分析方法，将评估指标数据与全市发展政策、专项规划、专项研究、重大项目工程进行统筹分析和对照研究，形成了“指标值—对指标值的评估—成因分析—规划编制建议”的逻辑链条。
这里以生态保护、绿色发展和以人为本三方面为例，分别介绍银川市的现状评估工作如何通过分析现有工作的不足、如何进行多指标关联分析以及如何立足人民需求，兼顾空间均衡和供需平衡。
——针对成效表现良好的指标，通过对比既有工作成效与尚需开展工作，凸显未来工作的紧迫性和重要性。
例如：在生态保护方面，银川市通过推进“生态立市战略行动计划”，全市森林覆盖率、湿地保护率逐年提升，“蓝天、碧水、净土工程”等专项治理成效显著，重点环境质量指标稳定达标。然而，国土空间生态修复任务仍然艰巨，全市还有近30平方公里的区域亟待治理，特别是贺兰山东麓采矿区、宁东能源化工基地等区域。
对此，国土空间规划编制的核心策略是：针对西部山体生态功能区、中部冲积平原功能区、东南部台地生态功能区提出差异化的保护与发展模式；加强对贺兰山山前（矿山整治）、黄河—白芨滩防风固沙带（防护林、湿地自净）、典农河（水系治理）三条生态廊道重点开展的生态修复和生态复合经济培育。
——在绿色发展方面，将绿色生产指标与产业结构调整、园区整合提质工作、城市更新改造项目相结合，挖掘指标背后对应的相关问题。
银川积极推动老工业园区“腾笼换鸟”，为高端新兴产业植入创造空间；围绕煤炭、化工、冶金等重点企业推动工业清洁高效用水，强化用水监控管理，全市每万元GDP地耗和每万元GDP水耗显著下降。电力和热力、煤炭开采与洗选、有色金属、化工等行业，能耗占比超过88%，导致全市每万元GDP能耗不降反升，能源消耗水平高的问题持续加剧。
对此，国土空间规划编制的核心策略是：以能源资源的供给约束和节能减排为前提，确定产业发展的负面清单；根据“整合园区、盘活存量、低端退出、转型升级”的思路，加快清退低端产业，淘汰落后产能，大力盘活存量工业用地，提高土地利用效率；创新工业用地供应方式，探索长期租赁、租让结合、先租后让、弹性年期出让等方式。
——在以人为本方面，需要立足人民需求，在布局公共服务的时候兼顾空间均衡和供需平衡。
2011年～2017，银川人口老龄化率不断攀升，60岁以上老年人口的占比从12.00%上升至14.58%，全面进入老龄化社会。与此同时，银川市不断提升养老院等设施数量与质量，城区内每千名老年人拥有养老床位数从2011年的12张，数量大幅提升。但由于起点较低，养老床位数较实际需求仍存在较大的缺口。以千米服务半径进行分析，银川市养老设施空间不均衡，远不能满足城市居民需求，尤其是兴庆区、金凤区部分人口密集区域缺乏养老设施，亟待补充。
对此，国土空间规划编制的核心策略是构建15分钟社区生活圈，力求营造康乐多样的社区文化、全面关怀的健康服务、无处不在的健身空间和便民贴心的商业服务，从而补齐设施短板。
在今后的现状评估工作中，银川市将在优化工作组织机制、大数据运用、建设特色指标体系等方面多加改进：
优化评估工作组织机制。现状评估是内容综合全面，涉及多系统和多部门的工作，也是构建国土空间规划体系的重要任务。鉴于其全局性和重要性，评估工作应由市委市政府组织，强化部门协作，形成“政府组织、部门协同、专家领衔、社会参与”的架构。
另外，建议形成“规划评估+年度监测”的动态评估体系。通过5年一次的综合性评估系统总结国土空间规划实施绩效；通过一年一次的年度监测掌握国土空间开发保护动态。在评估过程中，应完善公众参与机制，通过问卷调查、网络调查、听证会等多种形式，协调多元利益诉求，构建平衡协调的空间规划决策路径，形成多方统一的发展共识。
进一步体现地方特色，深化大数据研究。当前，评估工作以指标的数据分析为核心，聚焦刻画城乡空间特征，具有较强的普适性和可操作性，但对城市发展中的一些重大问题考虑尚需加强。未来可以将城市发展目标、空间结构布局、规划实施政策机制、公众满意度、社会潜在风险等内容纳入评估工作之中，建立特色化、差异化的评估指标体系。
部分数据的获取需借助大数据的手段，在数据采集处理、计算模型、处理规范方面存在较多差异，需进一步研究。例如：针对实际服务人口的计算，行业主管部门提供的数据（公安局数据）与手机信令数据以及通过城市用水量、肉蛋蔬菜消耗量推算出来的结果相校核，存在较大的差异。未来应结合更多的实践经验，继续深化大数据领域的研究，使其能够客观、真实反映城市发展的特征与问题。
加强与政府绩效考核相结合，构建联动传导型指标体系。研究现状评估与银川市政府部门、重点园区、下辖县市绩效考核之间的关系，形成现状评估指标（创新、协调、绿色、开放、共享、安全）+绩效考核指标（经济发展、综合治理、社会稳定、精神文明、民生保障）共同构成的联动传导型指标体系，调控和引导地区发展，发挥评估工作的统筹引领作用。
空间布局评估尤须加强
银川作为西部地区的重要城市，肩负创新驱动、生态建设、脱贫富民、探索新型城镇化和发展内陆开放型经济等重点任务。在本次现状评估工作中，银川在评估内容制定、技术方法的创新和指标分析的视角三个方面，提供了可推广的实践经验。
在评估内容上，银川在全面评估各项指标的基础上，从四个方面选择与重点任务紧密关联的指标，深入分析现状问题与不足，为下一步深化落实相关战略部署提供支撑。在技术创新上，充分顺应数字型国土空间规划的趋势，综合运用大数据、问卷调查、手机信令等多种手段，为数据采集、数据分析、数据解读、数据校核提供全面支撑，为新数据、新方法的深入应用提供有益的实践经验。针对问题解读及对策落实，一方面，面向未来，通过对比已有成效与尚需开展的工作，凸显未来工作的任重道远；另一方面，突出以人为本，围绕人的需求开展公共设施的指标分析，既考虑到公共设施空间布局均衡性，也考虑了公共设施空间供需关系的平衡。
从目前呈现的成果看，银川在评估中注重依托数理工具的指标评估，基于空间语言开展的空间布局评估相对较少，对规划政策、机制的评估也较为缺乏。建议在下一步的工作中加强空间评估，同时将数理分析和空间分析相结合，透过现象进一步发现并剖析本质问题，可以补充对规划政策、机制的评估。
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原文始发于微信公众号（中国自然资源报）：做好国土空间开发保护现状评估工作，这里有思路
规划问道
