规划问道
——关于《 “一肩挑”不能一刀切》的思考之二
党的十九届四中全会为未来中国治理体系和治理能力现代化擘画了总纲领，而建立健全科学合理的乡村治理体系是中国特色治理体系的重要组成部分。笔者在借鉴十八大以来中央农村改革已有经验和全国先行试点地区的成功做法的基础上，吸收农村改革经验的合理内核，梳理并吸取试点的教训和不足，提出构建中国特色乡村治理体系的设想是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、社会主义市场经济改革方向、发展新型集体经济走共同富裕道路、“四个不能”的农村改革底线等四个不动摇的原则，健全“三位一体”的组织体系、“三个分开”的制度体系、“四议两审两公开”的工作体系、“一核三治”的基层社会治理体系等四大体系。坚持四个原则是前提、是方向，是构建四大体系的基本遵循。健全四大体系是要求，是目标，是落实四个原则的必然结果。撰写此文，意在抛砖引玉，期望社会各方多从制度层面关心农业、关注农村、关爱农民。
2019年6月24日，中共中央政治局审议通过了《中国共产党农村工作条例》，习近平总书记主持会议并指出：“要以实施乡村振兴战略为总抓手，加强党对农村经济建设、社会主义民主政治建设、社会主义精神文明建设、社会建设、生态文明建设的领导，健全党领导农村工作的组织体系、制度体系和工作机制，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化。”可以概括为“四个一”，即“一个总抓手”：实施乡村振兴战略；“一个关键”：党的领导，而涵盖“五大建设”强调的是全面领导；“一个任务”：健全党领导农村工作的组织体系、制度体系、工作机制；“一个目标”：两个加快推进。这是习近平总书记和党中央对实施乡村振兴战略的最新指示，也是构建中国特色乡村治理体系的指导思想和基本纲领。“四个一”的纲领为构建中国特色乡村治理体系支起了“四梁八柱”，擘画了工作的具体要求和路径，使我们方向明确、纲维有序。
习近平总书记指出：“我们的改革开放是有方向、有立场、有原则的。”构建中国特色乡村治理体系是一项重大的制度创新，要坚持正确的改革方向，突出重点、坚定立场、把握原则、蹄疾步稳、稳中求进。
1.坚持农村基层党组织的领导地位不动摇的原则
习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。” 推进乡村治理体系现代化，党的领导是关键，是产生持续前进动力的火车头、发动机。在党的十九大报告中，习近平总书记把“坚持党对一切工作的领导”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条。农村党组织是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心，是团结带领广大党员和群众推进乡村振兴的战斗堡垒，这是由党的性质、地位和农村的实际情况所决定的，是党章、党内法规和国家法律明文规定的。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。坚持农村基层党组织的领导核心地位，就是要强化党在农村工作中举旗定向、总揽全局、协调各方的作用，使农村基层党组织成为确保党的路线方针政策在农村得到贯彻落实的领导核心，在执行中央和各级党组织的决策部署中发挥组织者、推动者的作用；使农村基层党组织成为农村各种组织的领导核心，其他各类组织都要在农村基层党组织领导下，按照法律和各自章程开展工作；使农村基层党组织成为农村各项工作的领导核心，村级重要事项、重大问题要由农村基层党组织研究讨论；使农村基层党组织成为团结带领群众建设美好生活的领导核心，自觉肩负组织群众、动员群众、教育群众、引导群众的职责，自觉担当改善群众生产生活、维护群众合法权益的重任，自觉发挥团结群众凝聚群众的主心骨作用。习近平总书记强调：“把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员服务群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”这既是我们加强农村基层党组织建设的根本要求，也是科学设置农村基层组织体系的核心原则。
2.坚持社会主义市场经济改革方向不动摇的原则
习近平总书记指出：“坚持社会主义市场经济改革方向，不仅是经济体制改革的基本遵循，也是全面深化改革的重要依托。”实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村政策的基石，但随着社会主义市场经济的发展，这一制度在执行过程中，“分”得充分、“统”得不够，导致农村资源分散、资金分散、农民分散，这种千家万户的分散经营模式，难以与千变万化的大市场对接，难以在市场化进程中参与激烈竞争和利益分享，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，农民收入还是城乡居民收入的短项。“三农”问题产生的根源是城乡分割的二元体制造成的，是农村市场化建设发育不良造成的。要解决“三短”、“三散”问题必须走组织化的农村市场化发展路子，必须将分散经营的小农户与大市场紧密联结起来，必须培育新型农业经营主体，必须实行政经分离。全面深化农村改革，坚持社会主义市场经济改革方向，核心是要处理好政府和市场的关系。一是要使市场在农村资源配置中起决定性作用。这就要求逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制。这个集体运行新机制，新就新在要坚持市场导向，赋予农村集体经济组织市场主体地位，创新集体资产运营管护机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系，保障农民对集体经济活动的知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利。将集体经济与市场经济连接起来才是集体经济有效实现的重要形式和生成发展机制。二是要更好发挥政府作用。我国的市场经济是社会主义市场经济，仍然要坚持发挥社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。作为农村，就要发挥好农村基层党组织和村民委员会组织的作用，强化公共服务，保障公平竞争，维护市场秩序，弥补市场失灵，促进共同富裕。
3.坚持发展新型集体经济走共同富裕道路不动摇的原则
党的十九大报告提出：新时代是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代。习近平总书记指出：“我们必须注意从逐步壮大集体经济抓起，不断增强集体统一经营的功能。”“探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”新型集体经济的壮大和发展，出发点和目的是增加农民收入、改善农村环境、提升农民生活质量，实现共同富裕和可持续发展，发展成果让全体村民共享。邓小平同志曾提出“两个飞跃”的思想，指出“农村经济最终还是要实现集体化和集约化。”党的十七届三中全会《决定》曾提出 “两个转变”。习近平新型集体经济思想正是对这一思想的一脉相承。新时代已进入第二个飞跃阶段，发展壮大农村集体经济成为发展方向。习近平总书记关于发展壮大农村新型集体经济的思想是以共同富裕为目标，走更高质量、更有效益、更加公平、更可持续且符合社会主义市场经济要求的农村新型集体化、集约化发展道路。发展壮大农村集体经济才能凝聚党心民心，巩固党的执政基础，才能使农村基层组织有人管事、有钱办事、有章理事，保障农村基层组织正常运转，才能有效应对市场经济的竞争。没有农村集体经济的发展，农村坚持公有制主体地位就会被异化，统分结合的双层经营体制就会被虚化，“先富带后富”政策与“共富”政策有效联结的手段就会被弱化。所以农村基层组织的构建必须适应农村集体产权制度改革的需要，必须顺应集体经营性资产股份合作制改革的需要，构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体运行新机制。
4.坚持“四个不能”的农村改革底线不动摇的原则
习近平总书记指出：“解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。改革要破旧立新，但更要坚守底线。不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。”这“四个不能”，是由国情、农情和改革的内在要求决定的，指明了我们党农村工作的政策底线。“底线要求”的提出，确保了农村改革不会出现大的颠覆性错误。把农村改革融入党和国家事业全局，融入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，使农村改革上连天线、下接地气，提高农村改革的针对性和实效性。坚持农民土地集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持耕地红线不突破，不能把耕地数量改少了，质量改差了，耕地保护意识改没了，强化农地农民用、农业用；坚持粮食生产能力不削弱,不能把粮食产量改低了、投入改少了、效益改差了，在确保国家粮食安全基础上，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系；坚持农民利益不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占，这是农村政策的根本出发点和落脚点。不管在什么时候，无论采取什么样的措施，都不能突破这四条底线。“四个不能”是土地制度改革的底线，核心仍然是处理好农民和土地的关系。“四个不能”决定了农民承包地、宅基地两个“三权分置”的制度安排。“三权分置”通过所有权归集体，坚持了农村土地集体所有制；承包权和资格权归农民，赋予农民更多的财产权利，保障了农民权益；土地经营权和宅基地、农民房屋使用权放活流转，有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率。“四个不能”下的“三权分置”的制度设计既没有走农村土地所有权虚化的老路，也没有走土地私有化的邪路，而是创出土地改革的新路。“四个不能”同时也对农村基层组织构建提出了底线要求，农村基层党组织要把握政治方向，村民委员会组织要保障农民利益，集体经济组织要发展农户的联合和合作，形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系。三大组织都要把实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为工作的出发点和落脚点。
习近平总书记强调：“多出可复制可推广的经验做法，带动面上改革”，“试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”。党的十八大以来，一些农村改革先试先行地区的改革试点，如广东省佛山市南海区“党政经分离”的试验；江苏省苏州市农村“政经分开”的试点；河南省南阳邓州市“四议两公开”工作法；浙江省桐乡市的“三治融合”乡村治理运行机制；陕西省咸阳市新时代农村集体经济的袁家村“一新九法”模式等经验，对构建乡村治理体系及运行机制的创新和改革都有着借鉴意义、标本意义和引领意义。笔者在借鉴这些成功经验的基础上继承和发展，提出中国特色乡村治理体系的构想。
1.“三位一体”的组织体系
“三位”就是村级党组织、村民委员会组织和农村集体经济组织,俗称农村党政经组织，“一体”就是农村新型集体经济。“三位一体”就是农村党政经组织体系健全、相互支撑、缺一不可，依附并共同推进农村新型集体经济发展。“三位”服务于“一体”，“一体”依赖于“三位”。“三位”以发展壮大农村新型集体经济为目的，“一体”需要农村党政经组织来保障。三大组织各有其位，但村党组织是全面领导地位，是驾辕之马。
走农村新型集体经济道路。中国特色社会主义进入新时代，农村集体经济发展面临新机遇、新环境、新动力和新要求。实施乡村振兴战略，必须大力发展农村新型集体经济。新型集体经济不同于传统集体经济“一大二公三纯四平均”的特征，新型集体经济是集体成员边界清晰、集体产权关系明确的股份合作经济，是个人积极性与集体优越性得到有效结合的集体经济，是更具活力和凝聚力的集体经济。在新时代, 随着发展阶段的变化和城乡居民消费的升级, 目前我国农村已经具备加快转型的条件, 开始进入全面转型的新阶段，迫切呼唤新型集体经济的发展为“三农问题”的解决提供制度安排和解决方案。新型集体经济是一种在农村基本经营制度不变的前提下构建的与社会主义市场经济相适应，与集体化、集约化的组织形式相匹配，与农民共同富裕的要求相符合，与解放生产力、发展生产力的目标相一致的农村集体所有制的有效实现形式。
村级党组织发挥政治、领导职能。村级党组织作为执政党在农村的基层组织，具有贯彻执行党的方针政策、领导和推行村级民主自治、讨论决定村级经济社会重大问题、加强党员干部的教育和监管等职责。在社会主义市场经济条件下，农村基层党组织必须回归党建主业，对辖区内的自治组织、经济组织、服务中心、群团组织、社会组织等进行领导、监督。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条明确：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”《中国共产党农村基层组织工作条例》明确：“党的农村基层组织应当因地制宜推动发展壮大集体经济，领导和支持集体经济组织管理集体资产，协调利益关系，组织生产服务和集体资源合理开发，确保集体资产保值增值，确保农民受益。”要把握党组织对村民自治、发展农村集体经济的领导权，使农村党组织在农村各种组织和各项工作中起到领导核心作用。因此，不能把加强党的领导和实行村民自治、发展农村集体经济割裂甚至对立起来；不能因强调村民自治而淡化、弱化、边缘化党的领导；不能因重视经济建设而轻视、忽视党的建设。也不能把村级党组织的地位和作用混同于村民自治组织、村级集体经济组织，要认识到村党组织与村民委员会和农村集体经济组织的关系，不是平起平坐的关系，是领导和被领导的关系，村党组织是全面管理、是领导作用、是核心地位。
村委会发挥服务职能。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。村民委员会在村党组织的领导下，负责村务日常管理工作，二者共同促进党在农村发展政策的落实和乡村基层社会秩序的稳定。政经分开，农村集体经济组织建立健全后，村民委员会要以提供公共产品为主，充分发挥服务的职能。既然村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生，因此村民委员会组织就要把服务村民作为主要职责，把服务作为主要职能。村务监督委员会是由村民委员会衍生出的机构，《中华人民共和国村民委员会组织法(2018修正)》第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。”村务监督委员会在村党组织的领导下工作，主任可由村党组织书记兼任。村党组织通过它对村委会具体工作进行监督，从而既能有效地保证村党组织的领导力，又能更好地把握村级民主治理的政治方向，使党组织领导村民委员会有抓手。
村级集体经济组织发挥经营管理职能。一是农村集体经济组织的性质。《中华人民共和国宪法》第8条：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”明确了我国农村中各种形式的合作经济是社会主义劳动群众集体所有制经济的性质。二是农村集体经济组织的地位。2016年12月26日《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中指出：“明确农村集体经济组织的市场主体地位”；2017年10月1日起施行的《中华人民共和国民法总则》第九十六条规定：“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。”明确赋予农村集体经济组织特别法人地位。第九十九条规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。”为农村集体经济组织消除身份尴尬提供了法律依据。三是农村集体经济组织的权利及与村党组织、村民委员会的关系。《中华人民共和国宪法》第十七条：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”《中国共产党农村基层组织工作条例》第十四条规定村党组织应当“领导和支持”，《中华人民共和国村民委员会组织法(2018修正)》第八条规定村民委员会应当“尊重并支持”集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。
2.“三个分开”的制度体系
三大组织体系建立以后，如何运作？就是要打破传统的村级党组织、村民自治组织和集体经济组织“党政经混合”的治理模式，在制度设计上实行村级党组织、村民自治组织和集体经济组织机构职能分开、人员管理分开、财务账目分开，以“三个分开”破解制度瓶颈。
机构职能分开。村级党组织、村民自治组织和集体经济组织“各归其位、各营主业”,实现分离。一是机构分开。在集体产权制度改革中，把农村集体经济组织承担的社会管理和公共支出职能剥离开来，将集体资产经营管理职能赋予农村集体经济组织，把福利事业等各项社会职能交给村民自治组织。村民自治组织和集体经济组织分开运作和办公。二是选举分开。三个组织的选举进行隔离，村党组织书记由所在党组织的全体党员选举产生；村民委员会成员由具有选民资格的村民选举产生；集体经济组织负责人由具有选举资格的经济组织成员选举产生。三是职能分开。厘清三个组织的职能。党组织夯实强化领导、引导和监督职能；自治组织回归社会管理、服务职能；经济组织回归集体资产经营管理职能。保证集体经济组织的运作，不受党组织和自治组织换届的影响，从而保障基层经济政策的延续性。
人员管理分开。由于村级党组织、村民自治组织和集体经济组织的主管部门不同、人员构成不同，因此对三大组织人员的选任、撤免、职责、考评、薪酬等方面进行分离管理。村级党组织受乡镇党委领导，由全体党员构成；村委会虽为自治组织，但受乡镇人民政府的指导、管理，由所在行政村的十八周岁以上有选举权的村民选举产生，村委会成员为本村村民；农村集体经济组织由农业农村部门负责指导、管理，农村集体经济组织成员一般由所在行政村或自然村的所有村民构成，包括已出嫁但户口未迁出的“外嫁女”等。党组织书记不兼任经济组织领导成员，以便其发挥对村委会和集体经济组织的领导和监督作用；村委会委员不与集体经济组织成员交叉任职，也不直接参与集体经济经营活动，专心村民自治和社会管理；集体经济组织专注集体经济发展，独立经营，为社员股东谋利益。村党组织、村民委员会、集体经济组织负责人应当分开设立，民主选举。由于村级党组织、村民委员会组织的“政务”性质，村“两委”班子成员可以交叉任职。村党组织书记对全体党员和农村全面工作负责，依照有关党组织规定开展工作，重在发挥先锋模范带头作用。村委会主任依照村民委员会有关法律法规行使职权，受村级党组织领导，对全体村民负责，重在推行村民自治，保障和体现村民当家作主。集体经济组织负责人对集体经济组织成员负责，受村级党组织领导，村委会监督，依照有关法律和章程开展经营管理活动，维护集体资产权益。厘清三大组织的职责分工、民主议事决策及开支审批权限，根据职责需要合理划分各自组织机构负责事项和任职人员，科学制定各自的议事制度，明确各自的决策程序和权限，确保各个组织按照各自职责规范运作。
财务账目分开。对村党支部、村民委员会、村集体经济组织要分别建立财务制度，实行分账管理。村党支部财务收入主要来源于党员缴纳党费、上级党组织和财政补贴、社会捐赠等；村民委员会收入主要来源于政府财政拨款、村集体经济收入合理分配等；村集体经济组织收入主要来源于经营管理收入、政府扶持补贴收入等。村党组织、村民委员会、村集体经济组织的支出也须遵守财务会计制度。村党组织、村民委员会成员拿财政工资，可按照入股形式参与村集体经济组织分配，多入多拿，少入少拿，风险自担。这样在集体经济问题与其它问题之间建立“防火墙”，给群众一个明白，还干部一个清白。因此要对村党组织、村民委员会组织强化经费保障，把农村基层党建和社会治理工作经费纳入地方财政预算，保障必要的办公经费和活动经费。对村“两委”干部强化待遇保障，落实补贴待遇政策和社会保险政策。村民委员会负责公共服务的职能，是一个自治团体; 村集体经济组织负责经济职能，是营利性的主体，根据《民法总则》的规定，两个组织都拥有独立的法人资格，属于独立的会计主体，进行独立的会计核算。2015年6月，国务院下发了《关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》(国发〔2015〕33号)，从1-2两位代码的设置反映出村集体经济组织与村民委员会属于不同类别的机构，农村集体经济组织登记管理部门是农业农村部，村民委员会登记管理部门是民政部门，因此，登记主管部门和机构类别都不同的两个组织应该依法设置独立的会计账簿，建立独立的会计核算体系。
3.“一核三治”的社会治理体系
“三治”即自治、法治、德治是维持乡村治理格局良性运转的三种治理方式，“一核”即坚持农村基层党组织在乡村治理中的领导核心地位。“三治一核”就是要坚持自治为基、法治为本、德治为先，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治”是方法、是手段、是内容，“一核”是根本、是前提、是要求。要把握“三治”统一于中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心这一根本要求，必须以发挥基层党组织的领导核心作用为根本前提，探索农村基层党组织领导下的“三治融合”体系。
“一主多元”的乡村共治体系。统筹协调党、政府、企业、社会以及村民等各方资源，搭建多方参与治理的平台和渠道，构建在基层党组织领导下的政府治理、社会调节、村民自治良性互动的乡村多元共治体系。一要切实加强党组织自身建设。借助乡村振兴的契机，壮大农村基层党组织，优化组织结构，依靠党强大的组织体系优势，实现对乡村治理的有效覆盖和凝聚，使基层党组织成为乡村治理的主心骨。二要完善村民自治组织。村民自治是乡村治理的有效途径，村民要不断提升民主意识、自我教育意识和自我管理能力。村委会要敢于表达村民的诉求，不断完善村委会选举制度、决策制度和监督制度等。三要积极培育农村社会组织。保持农村社会组织的独立性，提升专业性，切实发挥不同类型农村社会组织在乡村治理中的积极作用。在具体工作中，党组织要“从幕后走向前台”，在群团组织的服务中，在社会组织的服务中，在村民自治的实践中，都要有党组织的明确标识，让农村群众在接受服务时，感受到党的存在和党的关心，听党话跟党走。
四维一体的党组织治理能力体系。基层党组织在乡村治理体系中处于领导核心的地位，既是党凝聚民心、发动群众、引领发展的核心，又是乡村治理的领导者、推动者和实践者。建立健全以政治领导力为根本、思想引领力为关键、群众组织力为保障、社会号召力为基础的四维一体的基层党组织治理能力体系。四维一体，相辅相成，共同影响和制约着乡村治理的方向、进程和成效。加强基层党组织的政治领导力，要不折不扣地贯彻执行党的路线方针政策和决策部署，为乡村治理把舵导航。加强基层党组织的思想引领力，要用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践。加强基层党组织的群众组织力，要把党组织有效嵌入农村各类基层组织之中，推进党组织和党的工作全覆盖。加强基层党组织的社会号召力，要最大限度地把群众组织起来，最广泛、最有效地动员一切力量，形成乡村治理的合力。
“三治结合”的乡村社会治理格局。“三治”融合中，自治为基、法治为本、德治为先，自治是乡村治理的基础和目标，法治是德治、自治的保障和边界，德治是法治、自治的促进和补充。通过“三治”融合，激发村民“自治”活力，提升村民“法治”意识，培育村民“德治”素养，推动形成“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的乡村治理格局。一要坚持自治为基，以自治“共治共享”。加强农村群众性自治组织建设，让农民自己“说事、议事、主事”，提高农民主动参与村庄公共事务的积极性，完善民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，形成乡村治理的强大动力。二要坚持法治为本，以法治“定分止争”。把乡村治理纳入法治轨道，加强农村法治宣传教育，完善农村法律服务，引导干部群众遵法、学法、守法、用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益，建设法治乡村。三要坚持德治为先，以德治“春风化雨”。以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。以伦理道德规范为准则，移风振俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，让社会主义核心价值观落地生根、开花结果，形成潜移默化的“软治理”。
4.“四议两审两公开”的工作体系
“四议两审两公开”，即农村所有村级重要事项、重大问题都必须在村党组织领导下，按照“四议”“两审”“两公开”的程序决策实施。“四议”：党组织提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两审”：村民监督委员会审核、村党组织审批；“两公开”：决议公开、实施结果公开。在决策过程中要做到提议准确，商议充分，审议广泛，决议民主，审核严谨，审批权威，公开及时。“四议两审两公开”是对邓州市“四议两公开”工作法的补充和完善，“两审”：一是村民监督委员会审核。在村级党组织领导下，村民监督委员会按照有关程序对决策、实施过程进行全面审核审查，对决议事项进行事前、事中、事后的全程监督；二是村党组织审批。村党组织对决议事项进行审批执行。
“四议两审两公开”通过制度性安排，用提议权、审批权实现党组织的全面领导、全过程领导，体现了党组织的把关定向作用，决议权体现村民自治，形成了以“村党组织实施决策组织权、村民会议或村民代表会议实施决策表决权、村民委员会实施决策执行权、村民监督委员会实施决策监督权”的村级组织“四权”决策机制，促进党的领导机制、村“两委”协调机制、党内民主机制和村民自治机制的有机融合，充分发挥了村党组织的领导核心作用、村民代表会议和村委会的自治作用，推进了村级治理的科学化、制度化、规范化。“两审”程序的增加，绝不是可有可无的，而是十分必要的，使党组织的领导有始有终，体现了党组织的全面领导地位、核心地位。“四议两审两公开”在执行过程中，到底什么是村级重要事项、重大问题要做出明确规定，防止事无巨细都要按此办理，从而增加决策成本，影响工作效率。
作者系西北农林科技大学乡村振兴研究中心主任、咸阳市乡村振兴战略研究院院长
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原文始发于微信公众号（乡村发现）：赵强社:构建中国特色乡村治理体系的原则和设想
