规划问道
在新时期，国家治理体系和治理能力现代化成为改革的总要求。此次新型冠状病毒疫情是对我们我国治理体系和治理能力的一次严峻考验。作为重要的公共政策，城市规划的起源，与防控传染疾病、保护公共健康密不可分。此次肺炎疫情是典型的突发性公共卫生事件，我们需要深入思考规划在城市防控疫情中的作用，通过规划来提升城市应对突发疫情的能力，真正实现空间治理能力和效绩的提升。
区域防控：
直面“大规模、流动性”城镇化特征下的区域性公共卫生安全防控
我国的城镇化格局独具特点，表现为以超大城市为核心，城市群集群发展的模式，这种城镇空间布局模式，及易引发的大规模、跨区域且高强度的人口流动，很容易使得一个局部突发的公共卫生事件，快速演化出区域性乃至全国性的风险。再加上中国的公共医疗资源在大城市中的高度集中，以及在区域中的不均衡分布现象十分突出，会进一步会放大灾害效应，甚至引发社会经济的不稳定。这次武汉新型冠状病毒疫情，从进入武汉“封城”和限制省域流动的紧急状态后的十天，可以看到疫情依然十分严峻。我们面临的根本问题，是要应对500万流动人口中，带有一定比例潜在病毒携带者扩散的风险问题。流出武汉的人口在武汉都市圈乃至更大范围内的安全防控风险问题，成为防控疫情的重中之重。这次疫情不单是武汉一座城市的救援压力巨大。由春节返乡人流引发的武汉都市圈及广大农村地区的医疗救助、医疗物资配置等问题也十分棘手。
规划决策对于区域性公共安全防控的影响，主要涉及方面医疗卫生资源的配置和生活保障性物质的配置两方面突出问题。前者更多依赖于政府提前谋划并形成一套应急预案，而后者可以是临时状态下的政府与市场的联合供给模式。我国独特的超级大城市和城市群发展模式，决定了不能用以往单个城市的视角来规划决策重大医疗设施及重要保障空间的布局。同城化的规划管理举措，不仅仅要考虑正常情况下的空间资源管理问题，还需要谋划出突发公共卫生安全事件下的基本空间资源保障方案。特别是应通过大数据及时跟踪人流与疫情的走势，在科学制定集中医疗卫生中心布局，推进分区隔离方案和建构临时应急物资运输体系方面可以发挥积极作用。
图1 每百万人口的确诊病例数（截止到2月5日12时）
图2 湖北省各市县千人床位医数（2017年，湖北省统计年鉴）
苏锡常通泰建“朋友圈”保畅保通
江苏五市联合发文促运输快速通行
国内外诸多国家和地区的先进经验，都对于城市公共空间和交通运输体系进行了重点防控措施的落位。而这些措施，都与城市规划中对于公共空间和交通系统的建设、管理密切相关。只有通过合理、弹性的规划设计，动态提升公共空间和城市交通的韧性能力，并通过政府和市场形成合力，才能保证城市在疫情灾害面前能够形成快速反应能力，保持正常的运转。
公共空间的规划是防灾减灾过程中不可或缺的重要部分。在城市防灾规划中，在预留和建设大型医疗隔离区同时，可规划利用诸如公共体育馆、展览馆、绿地广场甚至闲置的商铺等作为应急的救护场地。这样可以提升特殊时期的应急救援效率，相对就近安置患者，同时也避免重复建设，减少浪费。
公共交通系统在传染病爆发期间一方面可能成为最大的病毒传染危险地，另一方面又是医疗物资供应、生活必需品供应的生命线。如何处理好阻断病毒传播与保障防疫供应畅通的关系是重中之重。在大型卫生安全事件或者灾害面前，各个国家和地区的交通体系做出过值得借鉴的应对。下面有几个例子：
在埃博拉感染病毒灾害过后，为了增加美国卫生安全防范能力，美国防备及应变助理秘书处（Assistant Secretary for Preparedness and Response）发表了洲交通规划对传染病蔓延的应对措施（ASPR,2017）。该措施针对交通站点中不同群体从不同的角度进行强有力的假设和讨论：对机场，车站等大型站点对于往医院转送病人的设施安排以及专业的医疗队伍进行安排，提出医疗卫生物质与客流量相匹配的策略，针对呼吸不良的病人的急救措施，以及对运输小队与站点医疗人员进行大量的练习工作。此外，组织还对陆海空不同交通运输方式做了实地考察与设备检查，确保洲内交通的医疗设备的安全性与可靠性。
同样针对埃博拉病毒，EMS也对公共交通规划提出了卫生安全要求与疾病应对措施 （EMS, 2015）：宣传教育上，医药小组在学校，社区，医院，对患者及群众开设传染病教育，让市民全面了解疾病及医疗防护用品（如口罩）的使用方法。同时提出救护车等医疗设备的准备要求，对医护人员及病人提出防范要求，并提出对于传染病人的紧急救治与传染病防范的相应要求等。
经历过SARS洗礼的香港政府在此次新型冠状病毒疫情初起端倪时就及时采取措施，重点关注公共人流集散与密闭空间：出入境口岸、境内外交通系统、市内大型室内空间、医疗系统等节点型空间。采取的手段包括：强制性入境健康申报、加强高铁列车清洁、更新呈报准则、征用2个康乐设施作为隔离检疫营等。另一方面，香港也做好了设施及物资准备。2020年1月20日，香港食物及卫生局就武汉肺炎病例群组个案最新情况及相关防控措施举行的记者会上，发表了特区政府应变措施，其中包括准备好500张隔离床位、7个指定诊所、足够3个月使用的防护装备等。
在防疫物流方面，日本的经验也值得借鉴。日本的主要做法有：制定灾害运输替代方案、编制救灾物流作业流程手册、对救灾物资进行分阶段管理。例如救灾物资的配送工作分为三个阶段：第一阶段由政府行政单位负责，包括救援物资的收集、存放和运输，要求军队协助进行交通管制，维护紧急物品的运输。第二阶段由物流公司负责选择车站等配送中心，委托物流公司进行专业配送、存储管理。第三阶段仍由物流公司负责。根据救灾物资性质分送不同的仓库,对社会捐赠灾区的必需物资，经过交叉转运站(Cross-docking)分类后直送灾民点，对社会捐赠的非必需物资或超过灾区需要的物资，则送到储存仓库。特别值得称道的是，日本非常重视应急物资储备,基本形成了从国家到家庭各个层面的储备体系。这是规划建筑等多领域长期协作的结果。
社区治理：
从社区规划与治理角度强化基层疫情应对能力
社区作为城市治理的基本单位，也是疫情防控的基础空间单元。国家卫生健康委针对这次肺炎疫情联防联控工作，提出重点要把措施落实到城市社区、农村，形成第一道防线。
近年来，社区规划在各地城市规划实践中的重要性不断提升。特别是“十五分钟社区生活圈”的规划，对于居民获得感的提升有着重要意义。包含医疗服务机构在内的公共服务设施的配置，与居民需求和社区品质密切相关，是社区规划的重要内容。在疫情期间，社区更是体现了居民生活的共同体的特征。从居家隔离、观察和治疗，到口罩等器材的预约、分发，再到社区联防，以及疫情期间的居家远程办公，良好的社区规划，对于居民适应疫情的紧张状态、合理应对疫情，以及积极的维持健康、进行防疫，有着重要的作用。在社区规划中，基于设施布局和人口格局，通过对于医疗等社会资源在社区层级的优化配置，通过加强公共卫生系统向社区的下沉，将会有效的降低居民的将抗风险，提升面对疫情的韧性能力。
在深圳，疫情爆发后，根据中规院深圳分院的研究，“深圳市卫健委公布了49家发热门诊地址，市民若出现发烧或其他新型冠状病毒感染症状可以就近就医。发热门诊的分布也与城市人口密度基本对应，有助于提高医疗服务效率与便利度。从空间分布来看，深圳市部分发热门诊聚集明显。通过对发热门诊的核密度（密集度）分析，宝安中心、福田-罗湖中心地区发热门诊集聚度较高。这很可能说明，深圳达到某一水准的医疗卫生设施分布不够均衡。按就近就医原则进行估算，上述49个发热门诊（53个院区）承担的服务腹地面积差异巨大，福田、罗湖中心区部分门诊仅需承担2-5平方公里的服务面积，而龙华、宝安部分门诊却高达近50平方公里。同样，服务人口方面也差距巨大，福田、罗湖中心区门诊平均服务人口不到25万，而龙华区的人民医院、中心医院，宝安区的中西医结合医院、福永人民医院等，却需要服务超过100万的居民。由此可见，如何让市民更加方便的就诊，如何减少疑似传染源长距离就诊暴露在人群中增加风险，不仅仅是医疗部门需要考虑的，也是城市空间规划为疫情防控能做出的贡献。”（来自《城市新型病毒防疫，规划建筑师能做什么？》）。
图3 深圳市发热门诊空间布局与人口密度（图源：中规院深圳分院）
图4 深圳市发热门诊密集度分析图（图源：中规院深圳分院）
在社区规划中，以往部分地区将重点放在老旧小区改造、社区设施提升等物质环境要素的提升上。通过本次疫情的社区防控，我们更要注意到，在社区治理等“软要素”领域的提升同样重要。特别是社区治理，通过公众参与和协商共治，调动基层更多元的主体的积极性，可提升社区在应对紧急状况时的凝聚力。在本次肺炎疫情期间，聚集性传播，特别是家庭聚集传播成为病毒传播的重要途径。而社区正是防控聚集性传播的主战场，是防灾防疫的基本单元。在许多城市，各个社区都实施了限制进出的管理，而一旦一个社区出现肺炎案例，整个社区都被要求隔离。这就对我们的社区治理能力提出了更重要的要求，如何协商多元利益群体，优化宣传、联防和隔离的工作，平衡疫情防控居民日常生活的需求，是社区治理的关键。
同时，应当注意到，在基于举国体制的运动式防控工作之外，我们也看到大量自下而上的民间组织和邻里互助的工作，包括线上志愿者平台、微信小程序、互助小组、疫情地图、捐赠倡议等。与非典时期相比，如今基于移动互联网的发展，市民能更加便捷的表达意愿，参与联防工作。因此，需要在社区治理中，更加强化公众参与机制的优化，将社区层面的自发的邻里互助与城市自上而下的管控政策要求相结合，刚柔相济、动态多元的提升社区在疫情等重大突发灾难面前的应对能力。
图5 广东省的新冠肺炎城市应急地图
https://bnuvo.com/apps/emergency/index.html?from=timeline&isappinstalled=0
最后，通过智慧社区的建设，以信息化、智能化手段整合社区各类资源，实现智慧养老、智慧医疗、智慧安防、智慧物业等多领域应用在防疫中的协同响应。充分借助互联网、物联网、大数据等技术，将个人健康监测、预警与社区精细化防疫管控、卫生优化相结合，做大病患及时发现、疫情精细防控和医疗资源精准投放。例如可以通过人口流动信息的共享和精准定位，避免“一刀切”的刚性管制（例如某些小区春节期间外出的住户一律不得返回进入）。部分规划公众参与平台，注入微信小程序“识图”和APP“随行”，可作为信息化工具，基于空间关联建群，定位上传信息，通过公众参与和数据众筹的方式，可为疾控部门和医院提供医疗救护者信息，实现救助工作的快速响应。
图6 随行APP在宜宾灾区的调查（左图）和“识图”小程序意见表达（右图）
弱势群体：
建立关护老年人、儿童的韧性健康城市
人是城市生活的主体，不同人群具有不同的时空活动特征及社会关系属性，各类群体暴露在不同的建成环境中，同时也塑造着新的建成环境。在同等条件下，灾害总是对城市和社会中原本的弱势群体伤害最深。在疾病和灾难中，充分考虑对老人、儿童等弱势群体的关怀，是以人为核心的城市发展观的应有之义。
在健康城市规划理念中，无不体现着对特定人群和特定健康内容的关注。例如，世界卫生组织WHO于2007年发布《Global Age-friendly Cities: A Guide》提出积极老龄化指南，目的是让城市变得对老年人更加友好，对老年人友好的城市鼓励积极老龄化，优化健康、参与和安全的机会，以提高人们随着年龄的增长的生活质量。联合国儿童基金会（UNICEF）于2018年发布关于促进儿童权利的城市规划的手册——《Shaping urbanization for children》，介绍了将儿童带到城市规划前景的概念、证据和技术战略。通过关注儿童，该出版物提供了关于城市规划在实现可持续发展目标方面应发挥的核心作用的指导意见，从全球视角到地方，通过创建繁荣和公平的城市，让儿童生活在健康、安全、包容、绿色和繁荣的社区中。
结合世界卫生组织以及一些地区的年龄友好型城市构建方案，相关指标体系，我们梳理出健康城市应重点关注的几大领域：
（1）地方政府服务领域：为响应《美国老年人法案》，以及全国范围的老龄化应对网络布局，纽约市老龄化局Department for the Aging（DFTA）于1965年创立。截至2019年纽约市大约有164万老年人，老龄化局致力于帮助他们在自己家中和社区中适应老龄化生活。该机构的使命是消除年龄歧视，确保老年人的尊严和生活质量 (NYC DFTA)。同时纽约市还成立了老年友好纽约建设委员会，专门负责相关建设工作。纽约市已被世界卫生组织（WHO）提名为年龄友好型城市之一，地方政府积极成立应对专项问题的专门机构，通过行政主导在资源动员能力方面充分发挥了优势。
（2）经济扶持领域：亚洲基金会 (The Asia Foundation) 在城市生活调研中将“个人健康”展现为经济状况健康，身体健康，以及人际关系健康的交集(City Life Survey 2018) ，健康可持续的经济保障是保护老年人，儿童，及其他弱势群体，构建健康城市的基石。
（3）社区支持与健康服务领域：如针对老年人的疾病预防项目的可得性，同样被世界卫生组织列为 “健康城市工作的样板城市”之一, 上海市面向老年居民推广的健康自我管理小组，逐步成为面向公众推广健康生活方式的重要渠道和平台。
（4）社会包容与认同领域：城市的韧性不仅仅取决于硬件基础设施，还取决于软性基础设施。完善的软性基础设施能为老年人提供坚固的社区联结，和睦的邻里关系，高归属感与低孤独感。
在建设健康城市的过程中，城市规划发挥着至关重要的作用。首先，在规划中可以强化基层卫生服务能力。通过医疗机构体制改革，结合空间可达性及不同人群构成的供需关系研究，促进优质医疗资源的下沉和前置（传染病预防），充分发挥基层医疗机构的作用。同时在社区中，可以推动健康环境的营造。在儿童友好城市的建设指导中，安全健康是最重要的一点，城市环境应该支持孩子大脑发育健康、提高移动能力、减少肥胖可能性等等。城市规划同样可以应通过多样化的活动组织或布展空间，面向老年人、儿童，有针对性地开展环境保护、安全防疫等科普教育，一方面提升他们自身保护能力，另一方面，也让部分活跃的老年人和较高年级儿童成为社区防疫的宣传者和直接参与者。
其次，可以通过与大数据的结合，加强智慧管控能力。一是针对细分人群的智慧服务：结合大数据追踪技术，逐步建立完善各地网格化社区管理机制，针对老年人、儿童进行进一步的人群细分，提供精准化智慧服务。比如针对空巢老人的身体监测及物资补给、针对学龄儿童的线上课堂、针对智力或身体残疾等特殊人群的紧急救助等。二是提升应急管理系统的预测预警能力：目前的新技术应用已在疫情回顾与展示、人员锁定与追踪等方面发挥了巨大作用，但融合传染病学、经济学、城市规划、交通等多领域的综合分析预测模拟能力仍处在起步阶段，尚有较大研究空间。
参考资料：
1 Age-friendly NYC: New Commitments for a City of All Ages, 2017.
2 https://www1.nyc.gov/site/dfta/about/age-friendly-nyc.page
3 City Life Survey, The Asia Foundation, 2018.
4 https://asiafoundation.org/2019/02/22/asia-foundation-releases-city-life-survey-2018-in-myanmar/
作者：
李昊，中规院(北京)规划设计公司新技术中心
翟健，徐辉，冀美多，骆芊伊，杨珺雅，中国城市规划设计研究院信息中心（创新中心）
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原文始发于微信公众号（规划中国）：规划在突发公共卫生事件中应发挥哪些作用？
