研究︱国土空间总体规划对土地利用总体规划中核心内容的继承与发展

国土空间总体规划（以下简称“空间规划”）和土地利用总体规划（以下简称“土总规”）两种规划类型，在规划基础数据制作思路上基本一致，土总规采用“二调数据”，按照土地规划用途分类要求，转换为规划基础数据；空间规划采用“三调数据”，按照国土空间用途分类要求，转换为规划基础数据。空间规划与土总规相比，空间规划在细化调查和补充调查上更加细致、工作量也更大。转换的对应关系具体见下图：

土总规规划控制指标分约束性指标和预期性两类，共15项。约束性指标是为保护资源和推进节约集约用地因而规划期内不得突破或必须实现的指标；预期性指标是指按照经济社会发展预测因而规划期内应该实现的指标。在规划实施过程中起到关键作用的是约束性指标中的耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模，以及预期性指标中的建设用地总规模。

根据2020年1月17日自然资源部印发的《省级国土空间规划编制指南》（试行），空间规划将保留土总规中部分规划指标，如土总规中的“耕地保有量” “基本农田保护面积” “城乡建设用地规模”等约束性指标，另外将“建设用地总规模”以“国土开发强度”的形式进行表达。

土总规不同层级的规划，采取不同的土地用途分区方式划分土地用途分区。市级规划的土地用途分区为基本农田集中区、一般农地区、城镇村发展区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区和牧业用地区等，县级规划对市级规划的土地用途分区进一步细化，主要是将基本农田集中区细化至基本农田保护区，城镇村发展区细化为城镇村建设用地区（包括城镇建设用地区、村镇建设用地区）等。

与土总规相比，空间规划所进行的空间用途分区，名称和内涵均有所差别，并因应陆海统筹要求，拓展空间用途分区，增加了海洋、能源矿产等功能区，同时去掉了一般农地区、独立工矿区、风景旅游用地区等概念。总体而言，国土空间规划分区在相当程度上吸收了土总规在土地用途分区的思路与方法，并结合“多规合一”的要求进行发展。根据《市县国土空间规划分区与用途分类指南》（过程稿），市级空间规划在空间用途分区方面，将划分为永久基本农田集中保护区、生态保护区、海洋特殊保护与渔业资源养护区、古迹遗址保护区、城镇发展区、农业农村发展区、海洋利用与保留区、矿产与能源发展区等，县级空间规划在市级空间用途分区基础上进一步细化。

土总规在划定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界的基础上，形成了四个区域，分别为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，简称“三界四区”，实施对建设用地开发边界和总量的管制。

空间规划吸收、融合和发展了土总规在市县域层面的“三界四区”、以及城市总体规划的“三区四线”（禁建区、限建区、适建区、绿线、蓝线、紫线、黄线），并结合当前生态文明建设的要求，整合形成并划定“三线”（生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界），以“三线”实现对建设用地和国土空间开发保护的管控。

在近年编制的土总规中，由于部分市县（如珠三角市县）建设用地出现“倒挂”的问题，如规划基期年2009年建设用地规模大于规划期末年2020年建设用地指标。因此部分市县在土总规中规划安排了建设用地复垦区，但是在规划实施过程中，复垦区实施难度大，实施进展缓慢，“倒挂”问题越来越突出，本次空间规划编制势必无法回避也必须解决该问题。

在空间规划编制过程中，如何厘清和解决建设用地复垦区的问题，将是本轮国土空间规划需要关注的重要内容之一。如何解决复垦区的问题，建议从以下几个方面进行思考：

1、从技术上解决：本次空间规划，上级下达给下级建设用地规模指标时，从尊重实际出发，把“三调”建设用地规模作为一个重要的考虑因素。

2、从布局上解决：结合当前“拆旧复垦”“乡村振兴”等政策，核实或优化调整建设用地复垦区布局，提高复垦区的可实施性，增强复垦区消化能力。

3、从规模上解决：一是按照严控增量的要求，做到新增建设用地规模精准配置，不浪费一分一厘新增建用地规模，节省下的新增建设用地规模用于回填给无法实施的复垦区。二是按照盘活存量、提高流量的要求，全面盘活和利用闲置、低效建设用地，减少新增建设用地规模压力，进而能节省下新增建设用地规模回填复垦区。

文章审核：李建平

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