【文章导读】中国国土空间规划溯源

▲  嘉兴南湖凤桥镇（来源：凤凰网）

朱喜钢

崔功豪

黄琴诗

朱喜钢 (1959-)，男，博士，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师。

崔功豪 (1934-)，男，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，中国城市规划学会顾问、中国城市规划终身成就奖获得者，本文通信作者。

黄琴诗 (1990-)，女，南京大学建筑与城市规划学院博士研究生。

全文见《城市规划》杂志2019年第12期P27-36。（可点击文尾“阅读原文”下载阅读）

城乡统筹是多规合一的理论来源与实践起点，从城乡统筹到多规合一，再到国土空间规划是我国规划理论与实践的发展轨迹。21世纪之初的嘉兴市域总体规划“一张蓝图模式”是国内较早探索与实践的国土空间规划的浙江模式，体现了发展战略性、城乡全域性、部门综合性的特点。2003年，时任浙江省委书记习近平针对城镇化、工业化进程中的城乡二元、粗放低质、资源浪费、生态危机等一系列问题，确立了浙江转型发展的“八八战略”与“千万工程”，要求将嘉兴建设成为“全省乃至全国统筹城乡改革的典范”。为落实省委省政府的指示，浙江省发改委、建设厅及嘉兴市人民政府联合委托南京大学启动市域总体规划的编制，作为指导全省的样板。两年后，浙江省城市工作会议进一步明确了多个规划相互衔接的编制要求，并在全省推广。

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浙江的困惑与突破：从城市到城乡全域

浙江省自改革开放以来经济社会发展始终走在全国前列，城乡脱节、城市规划错位打架等现象亦先于其他省市早发多发，因而解决发展中问题的迫切性亦早于其他省市。规划改革的迫切任务是强化政府对城乡全域的空间管控能力，实现规划范围的全覆盖。为此，浙江省从城乡统筹、区域统筹、“千村示范、万村整治”到县市域总体规划的推广，召开了许多重要的会议并出台了一系列政策文件，为浙江版的国土空间规划探索与实践指明了方向并提供具体指导。

▲  时间轴线（来源：自绘）

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嘉兴的样板：从城乡分离到城乡统筹

嘉兴是全国城乡统筹先行试点区域。2006年5月《嘉兴市域总体规划》第一轮规划成果完成并通过专家审查。为进一步落实深化规划，2008年底嘉兴市政府进行第二轮修编。由于嘉兴市域总体规划的发展战略性、城乡全域性、部门综合性等的规划定位，突破了既有城镇体系规划、城市总体规划，以及土地利用规划等的体系框架，被确立为指导城市总体规划的上位规划。

从规划编制初期的两规衔接（城市总规与土规）、三规合一（城市总规、土规、国民经济发展规划）到多规合一（与其他部门专项规划等），嘉兴市域总体规划经历了从技术层面到实施管控层面的探索过程，从规划底图的衔接、城乡规划指标的占补平衡，到关注城乡全域空间资源统筹体制机制的支撑，其突出的特点不仅注重自上而下的政策与逻辑，更注重自下而上的实施操作性，实现了从城乡分离到城乡一体化的规划一张图，这一过程为空间规划体系的顶层设计和制度性改革积累了丰富经验，成为指导浙江全省开展县市域总体规划编制的示范。

▲   从城乡分离到城乡一体规划

2.1 从一张底图到一张蓝图

规划突破了“城市中心型”的规划模式，把关注的问题从城市扩大到城镇与乡村，通过一张底图到一张蓝图的技术路径，整合各类规划，建构了自己独特的规划语境，实现了技术上城乡分离到城乡一体的转变。

▲   从一张底图到一张蓝图

2.2 从城市区域深入到城镇体系内部

城乡统筹的难点是城乡发展权的协调与空间资源的再分配。为进一步协调与落实上下不同行政主体的城乡统筹与规划协调，2006年嘉兴市下辖的海盐委托南京大学编制《海盐县域总体规划与土地利用总体规划衔接报告》《海盐县域总体规划》《沈荡镇总体规划》等系列衔接规划，目的是为了进一步检验与反馈嘉兴市域总体规划的可行性与实施性，协调各自发展诉求的冲突与矛盾，同时亦为下位规划提供全省的样板。

随着嘉兴市海盐县县域总体规划的编制成功，国家住房和城乡建设部在2008年将其列为全国的试点，并在北京召开了5个全国试点省市建设厅参加的经验介绍会，推广嘉兴海盐的经验。其重点是共同探索城乡统筹、区域统筹、资源与生态统筹原则下，规划主体平等公平的协商机制以及规划师作为社会公共政策设计师以及利益博弈矛盾调停人角色定位的实践路径。

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基于嘉兴模式的突破

3.1 一张蓝图的框架体系

自2004年嘉兴编制市域总体规划后，浙江几乎所有的县市均编制了县市域总体规划。以浙江省嘉兴市、海盐县、沈荡镇三个不同空间尺度的规划为例，规划构建了3个层次、8个系统的城乡统筹、区域统筹、资源与生态统筹的规划体系。3个层次分别为：目标层、关联层、支撑层。8个系统分别为：指导思想、资源统筹、功能网络、产业协作、空间融合、交通网络、基础支撑、实施保障。浙江省一张蓝图的规划实践有效融合了城市总体规划、土地利用规划、城镇体系规划、国民经济与社会发展规划、环境保护规划、详细规划、专项规划、基础设施规划与实施保障体系规划等多种规划类型，较早探讨与实践了不同规划的衔接机制。 

▲  一张蓝图的规划框架体系

3.2 在不同规划语境中

转接、融合与创新

各类规划因“政出多门”而始终存在语境的差异。市域总体规划在尊重差异，尽可能衔接、融合的基础上根据全域性生态保护的要求，以底线（山、水、生态、基本农田等）、边界（城市）、容量（开发）思维为前提，在“先做减法，后做加法”的一张底图上，根据各发展主体的条件、动力与发展诉求进行合理评估，将保护的责任与发展资源（用地指标等）的再分配区域统筹，实现多规的衔接与融合。规划特别关注市域范围内各行政主体不能解决、需要在市域或者更大范围内协调解决的敏感区域的保护与发展，尤其是行政界线附近相邻城镇因生态保护、产业发展存在利益博弈甚至冲突地区。

▲ 嘉兴桐乡乌镇 谢洋洋摄（来源：浙江日报）

作为浙江经验中的一个典型案例，嘉兴市域总体规划探索了通过生态保护、城乡统筹、区域协作、多元治理等共同促进城乡区域协调发展的规划路径。经过十余年的持续推进，嘉兴的城乡一体化进程明显，2018年嘉兴市在整个长三角核心区中，城乡收入差距（1.68：1）最小，基于有机集中理论城乡繁荣的现代网络型田园城市体系基本成形。在诸多的经验与启示中，特别需要总结的是，第一，坚持生态保护的底线思维；第二，坚持城乡统筹的整体思维；第三，坚持多元治理的互动思维。

▲ 嘉兴王江泾（来源：嘉兴在线）

（《嘉兴市域总体规划》《海盐县域总体规划》《沈荡镇总体规划》项目主持人朱喜钢，项目顾问崔功豪，项目组成员马国强、沈洁文、樊烨、冯婧、申汉勇、胡娟、丁文静、葛广宇、张如林、刘宏燕、马彬强、杨红平、张寒晖、陈冉等。）

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文中音频来自央广网，封面图片源自浙江在线

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