从战略指引到行动落实的“城市双修”规划实践——以开封为例

至2017年7月，全国三批共58个城市成为“城市双修”试点，各地“城市双修”在实践层面进行了广泛的探索。首先，从背景与目的上看，“城市双修”是面向改革开放四十余年来我国城镇化高速推进过程中对生态环境的破坏和城市品质的不足而提出，是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志。

其次，从定位上看，作为一种理念，“城市双修”的内容已贯穿于各类城市规划编制中。在总体层面，“城市双修”总体规划的对象聚焦于生态环境要素和城市存量建成区域，与城市总体规划的关系大致可理解为其规划对象在总体层面专项规划中的统筹整合，以及与总规目标之间的分期实施策略。尤其是通过近期实施项目库的建立，明确近期建设计划的目标和安排。可见，“城市双修”总体规划在现有规划体系中发挥着承上启下、统筹协调的作用。

最后，从方法上看，城市修补其实始终是城市规划的题中应有之义，只是在城镇化快速发展阶段，规划对增量发展的关注远大于对存量优化的考虑。因此，在盘存量、重质量的发展阶段，“城市双修”规划延续了城市更新的理念和方法，强调针对现阶段城市中存在的突出问题进行渐进式的修补改造，并在规划中广泛运用近年来逐步受到重视的城市设计、街道设计、“15分钟生活圈”等方法和理念。相反，生态修补的内容长期作为生态专项规划而存在，直至“城市双修”提出并推广之后，才被广泛地纳入城市规划，成为标配。

尽管如此，现有的“城市双修”实践也存在更多关注局部地区和项目，对系统性考虑不足；成果内容总规化，针对性不足；实施路径不明晰，“双修”项目多而全，渐进式思维不足等问题。

与其他城市相比，“城市双修”对开封的意义和特殊性还体现在以下几个方面。

历史上的开封在作为北宋都城（东京）时期曾是当时世界第一大都市，素有“汴京富丽天下无”“东京梦华”的美誉。后来由于黄河水患频发、政治与经济格局演变等原因，城市地位逐步衰退，最终由民国时期的省会城市变为中华人民共和国成立后的普通地级市。如今的开封，经济总量及人均城镇化水平均处于河南省中下游。可见，开封在城市发展水平仍相对落后、积累不足的情况下，将面临城镇化动力和模式的转变。以往大量依赖投资造城的增量发展路径难以为继，而长期以来因重视和投入不足导致的生态环境、民生保障、基础设施等问题逐渐浮现，迫切需要转变思路，探索新的城市发展路径，突出重点，以有限的投入解决最紧迫的问题（图1）。

开封濒临黄河，千年来的发展与水密切相关，在多个朝代的持续运营下，至北宋时已成为汴河、黄河、惠民河、五丈河的漕运中心，史称“四水贯都”，城市由此走向兴盛顶峰。更加难能可贵的是，古代的水系架构延续千年，开封至今依旧水系密布，是不可多得的水绿交融的北方水城。同时，千年的城市发展史给开封留下了丰厚的历史遗存。在城市格局方面，自战国时期的大梁城开始，至今已有二千七百多年，开封城址始终没有大的迁移，经历数次黄河水患，形成了世所罕见的城摞城历史遗迹。然而开封同样面临水系连通性不足、水质不佳、滨水空间品质有待提升，历史文化遗存埋藏地下而展示困难、古城棚户区改造任务繁重等问题，亟须进行妥善安排，逐步推进。

作为国家历史文化名城和著名古都，开封的文化产业和旅游业发展具有独特的优势。现行城市总体规划对开封的城市性质表述为“中国典范、古今辉映的国家历史文化名城，创新驱动、科技引领的国际知名文化旅游城市，引领种源、服务全国的中原城市群中心城市”。当前，开封市逐步明确旅游业在城市发展中的重要地位和作用，提出建设“实力开封、文化开封、美丽开封和幸福开封”的目标。在此基础上，一方面重点推进旅游休闲产业的发展，通过全域保护、全域规划、全域管理、全域经营、全域旅游措施，加强开封宋都古城保护与修缮，打造“宋文化”的旅游目的地；另一方面以古闻名，提升城市旅游知名度，以新出彩，释放城市发展新活力。因此，不同于三亚等城市以生态修复为起点的思路，开封的生态修复和城市修补须置于文旅的视角下来考虑，将各项双修措施进行系统性的统筹与安排，服务于全域旅游的整体战略格局，探索开封特有的文旅先导的城市发展路径。

《开封市城市总体规划（2011— 2020年）》已于2017年获国务院批复，中心城区范围内控制性详细规划已基本覆盖，综合交通、海绵城市、水系、环卫、城墙保护等各类专项规划完备。尽管如此，受限于传统规划偏向蓝图式的编制方法，以及对可实施性考虑不足，部分地区尤其是古城及其周边功能和环境亟待改善的地区，长期处于有规划却无法通过实施进行改善的窘境，难以满足人民群众对美好生活的需求。

结合“城市双修”的理念和工作要求，在现行《开封市城市总体规划 （2011-2020年）》的框架下，本次“城市双修”规划定位为总体层面的综合性专项规划。对于绿地、水系、道路交通、公共中心体系、旧区改造和公共服务设施等系统性内容，以开封市中心城区为规划范围，编制“城市双修”总体规划，着重落实生态修复和城市修补两方面的新要求，达到专项规划深度，完善试点机制，形成项目库和年度实施计划。同时，聚焦古城及周边地区，衔接已批准的控制性详细规划，评估现有规划的实施情况，识别实施困难的地区及原因，选择近期迫切需要及有条件实施的试点，开展有针对性的概念性设计，指导下位控制性详细规划的编制或修改。据此，《开封市城市双修规划》成果涵盖“双修”总体规划、“双修”重点地区详细设计两个层次。

“双修”规划的技术路线包含三个重要方面：一是注重战略思维，文旅先行。对接城市文旅导向的发展战略，将“城市双修”措施融入城市整体发展框架中，依托“城市双修”为城市发展动力和模式的转换创造条件；二是注重问题导向，系统把握。规划编制基于问题导向，运用战略性思维，识别制约开封城市发展，急需推进生态修复、城市修补的重点问题，运用系统性思维，深入思考表面问题的内在逻辑和问题之间的相互关联，并在此基础上提出针对性策略；三是注重行动落实，突出重点。在总体策略基础上，制定行动计划，落实项目安排，并选取具有示范意义的双修试点，开展详细设计。通过近期项目实施，集中力量应对生态修复、城市修补中的迫切问题，同时为“城市双修”的全面铺开形成可借鉴、可推广的试点经验（图 2）。

总体规划层面突出战略性和问题导向，通过广泛的座谈、调研和大数据等综合技术手段，分析、识别当前城市发展中的重大问题，具体包括“上下失真、表里不一、内外有别以及东西差异”四个方面。

上下失真，主要指在旅游资源方面，作为国家历史文化名城和著名古都，特殊的城摞城形态给当地丰富的历史文化遗存的挖掘、保护和展示带来显著困难，而现状旅游资源多为新建仿古景观，造成古都观感名不副实；在旅游发展模式方面，主要依赖封闭景区和门票经济，业态落后、产出有限，同时对古城交通造成较大的负面影响。

表里不一，包括受发展理念与城市财力限制，近年来环境整治与城市更新主要集中于沿路、沿水界面，地块内部遗留大量亟待改造的老旧小区，政府民生工程效果流于表面；绿地水系整治重景观、轻功能，对滨水岸线价值挖掘不足，城市绿地分布不均、覆盖不全。

内外有别，指古城内风貌有待优化，旧城新区风貌缺乏延续与衔接。东西差异，主要体现为因城市发展方向的转变造成包括公共服务设施、绿地水系、道路等在内的公共资源投放集中于古城西部，而对古城东部事实上已经形成的密集城区考虑不足。

在重大问题研判的基础上，结合开封市未来发展总体目标，在系统性思维的指导下，谋划水乡营造、绿化共享、结构优化、交通提升、历史展现、文旅提质、风貌延续、社区更新八大策略，并落实到导则形式，对规划范围内的各类型地区形成一般性引导。在此基础上，针对各方面策略提出双修项目库，将“城市双修”的策略落实到项目支撑层面。

1.生态修复策略：水乡营造及绿化共享

一是水乡营造策略，主要包括锚固水源，维育水源安全格局；疏通水系，疏浚穿城水网体系；活力水滨，营造多样活力水岸。针对开封紧邻黄河同时又是淮河支流发源地的“河滨黄源”水格局区位特征，在市域范围内明确四条水系廊道，作为城市水系生态网络的主要骨架和水源供给通道；在中心城划分生态保护区、一级水源保护区、湿地保护区、生态廊道以及海绵城市建设和改善示范区、海绵城市生态修复区，为涵养水源提供保障。疏浚穿城区的水网体系，在保障干线水系畅通的基础上，着重加强支状水体建设，尤其是在古城周边，将汴河等水系以护城河的形态相互连接，形成古城外水环，将内城小水系和湖水联通，形成城墙内水环，最终形成相互连通的“内外双环”水系统，促进水体循环净化。重视古城东南方下游水系的疏浚和联通。在水源保障和水系连通、水质净化的基础上，将 滨水岸线划分为生态型、人工型和复合性三类，并进行设计指引（图3）。 

二是绿化共享策略，主要包括锚固区域绿脉和织就城区生态绿网。在市域范围内，进一步梳理城市外围的大型生态廊道及生态涵养区，构建城市组团间的生态隔离板块，明确主要生态廊道。结合明清城墙、宋城墙遗址、黄河大堤等环状要素，北部黄河、 湿地，南部机场、铁路的特殊格局，构建包括一片黄河湿地涵养区、一片城南卫生防护区、四个环状公园在内的多级绿地空间。通过识别环状公园现状断点，为下位规划编制提供指引。古城范围内，按照“15分钟生活圈”要求，在梳理现状公园绿地的基础上，排摸用地现状、挖掘新增绿地潜力、明确规模和选址要求，实现增加古城公共活动空间、提高社区活力的目的。

2.城市修补策略：

结构优化、交通提升及社区更新

一是结构优化策略，主要包括优化公共中心体系，关注古城周边地区，集中打造标志性城市文化集聚区，以及构建便捷、舒适的社区生活圈。在开封总规明确了空间结构和人口分布的基础上，统筹考虑服务半径、服务人口和现状设施情况，古城周边地区重点完善以综合商业、就业和地区公共服务功能为主的次级公共中心。

结合城市空间结构和功能布局，依托主要公共活动中心及休闲游乐设施，形成古城历史文化、新区当代文化、运粮河休闲文化三大标志性文化集聚区。以“15分钟社区生活圈”为理念，对接开封当地情况，明确基础保障型、品质提升型公共服务设施配置标准。在中心城区范围内划分传统住区、老旧住区、新建住区三类社区生活圈，允许传统住区、老旧住区生活圈在优先满足基础保障型公共服务设施配置的基础上，对设施用地面积进行适度折减，增加可实施性。

另外，对接全域旅游需求，建议古城内特别是古城历史文化旧区范围内的社区级公共服务设施，适度增加休闲、文化、体验功能，利用历史地段、历史建筑来设 置。在增强社区认同感的同时，融入城市全域旅游格局（图 4、表 1）。 

二是交通提升策略，主要包括增强古城外环线的疏散能力、疏通古城内部道路网络以及提升交通组织。在市区层面，疏通古城外环线的对外通路，特别是通往火车站、高铁站、高速出入口的道路，使车辆能够在古城外连续循环，减少古城内部过境交通压力。古城内部街巷空间密度较高，但很多街道存在宽窄不一、网络中断的情况。规划以街区为单位，逐步打通街道空间，并通过设置单行道等方式形成交通微循环，提高古城内部交通通行能力。在古城内外道路网络逐步完善的基础上，设置古城绿色交通优先区，分时段对进出车辆进行管制，如节假日期间公交车、旅游车优先进入古城，私人小汽车限制进入古城，古城外围及周边设置停车引导等。 

三是社区更新策略，重点是激发“旧改”内外动力，推动社区更新和提升。针对古城内和周边品质较低、具有安全隐患的城中村、棚户区和老旧小区，以现状居住用地分类作为“底板”，开展多因子评估和现状摸底。通过多方面调研，根据建设强度、建筑质量、政策区位、历史价值和交通可达性等具体因子，综合确定更新的方式和时序。其中，拆除改造类项目，结合城市开发时序分为近期和远期执行，近期难以拆除的，需要排除建筑结构、消防通道等安全隐患，远期再结合城市空间结构调整、重大项目落地、新政策的施行，逐步拆除重建。整治提升类项目主要从9个分类共65个要素开展社区的更新改造，一方面对与居民居住质量密切相关的保障性问题开展整治；另一方面从环境改造、功能提升、资源整合方面实现品质提升的目的（图5）。

3.城市修补策略：

历史展现、风貌延续及文旅提质

一是历史展现策略，主要包括历史文物地上、地下联动，历史建筑延续传统、结合文创。针对开封历史文化遗迹多埋藏地下而展示困难的窘境，在继续保护并利用地上现存文物展示的基础上，结合考古工作，拓展地下文物的展示方式。尤其在千年未变的中轴线中山路一带，依据保护和发掘条件的不同，通过本体展示、场馆展示和模拟展示等方式，对开封城摞城的特色进行多维度展示。顺应当今历史建筑保护和利用的趋势，分类拟定展示措施。对于位于传统居住区内部及周边街区、功能完整的历史建筑，通过修缮、完善内部设施的方式，延续传统居住功能；对于具有特殊功能、特殊形式或特殊意义的历史建筑，通过调整建筑功能，与“非遗”或城市故事结合进行展示；对于位于商业街区、业态与街区整体发展方向相协调的临街历史建筑，根据街区业态要求，承载餐饮、零售、酒店、民宿等商业功能；对于位于以文创为主要功能的街区历史建筑，通过改善外部及内部环境，面向艺术工作者开放，作为艺术工作室使用。

二是风貌延续策略，主要包括明确风貌引导空间结构、肌理织补，延续厢坊制院落空间以及分类整治街道景观。以开封古城为核心，结合城市空间结构，构建“两轴三片多节点”的风貌空间结构。其中，东西向沿曹门大街、西门大街、大梁路、郑开大道，形成由古到今、面向未来的风貌序列；南北向沿御街、中山路的千年轴线，集中展示宋都风貌。在此基础上，划分古城宋式风貌保护区、旧城宋风过 渡协调区和新城宋韵传承区，并依托主要公共中心、景观节点及门户节点，形成若干标志性风貌节点。在古城内部集中体现宋都风貌，城市肌理在适应现代功能的同时，适度参照北宋东京城的空间格局，以主要交通性道路将古城划分为4个厢20个街坊，平均每个街坊占地约60hm2，在街坊内落实小街区、窄马路的理念。对现有院落，依据现状院落格局的完整程度，采取修缮、整治、织补、更新等不同修缮策略。在当前主要街道街景整治已取得良好效果的情况下，一方面逐步完善背街小巷的环境治理，另一方面在立面改造的基础上融入功能调整措施，使街道功能和空间相得益彰，从而保持持久的生命力和活力。

三是文旅提质策略，重点是构建全域旅游的空间和功能体系。转变片面关注旅游景区建设的思路，建立以核心景区为引擎、风景游廊为纽带、旅游服务设施为驿站的全域旅游空间体系。重点构建旅游迎宾路系统，强化出入口节点意向与沿线景观风貌；结合对外交通枢纽及主要景区分布，完善市、片区、景区三级旅游集散咨询服务中心；三是从公厕、标识系统、智慧旅游数据中心等入手，优化旅游 环境及基础设施建设。  

在总体层面实施重点策略的基础上，选择具有示范性和带动作用的重点地区，开展详细设计。针对各重点地区的核心问题，运用城市设计手法，达到概念性设计深度。“双修”试点设计在空间和景观设计基础上重点关注实施路径，通过有机更新的模式，针对迫切的更新需求，为试点地区的功能和空间环境改善创造条件。后续通过控制性详细规划的编制和修改，指导其最终实施（图6）。

从全国范围来看，第一批试点城市三亚是以生态修复为重要抓手，第二批试点城市之一的开封，是以探索国家级重要历史文化名城作为“双修”路径，其主要特征有三个方面：一是“宋都气质”的全面落地，水绿体系既是生态基底，更是文化舞台；二是“八需八难”的民生关切，以中心优化、社区更新及民生为导向；三是“全域立体”的联动体系，上下表里，内外东西，保底线、突重点。

（全文及参考文献见《城乡规划》2019年第3期，第41-49页。本期推文为节选摘录，略有删减和编辑）

本期策划 | 《城乡规划》、复旦大学新学术网

本期编辑 | 学术晗

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