【文章编号】1002-1329 (2019)12-0069-09
【doi】10.11819/cpr20191209a
丁寿颐 (1988-)，男，清华大学城乡规划学硕士，广州市城市规划勘测设计研究院规划四所副总工程师。
本文刊载于《城市规划》杂志2019年第12期，可点击文尾“阅读原文”下载阅读。
【摘要】制度供给是城市更新成败的关键。“租差”作为衡量更新前后地租总量变化的工具，提供了剖析制度的框架。借鉴史密斯“租差”模型，提出更新制度的作用机制：通过创造差异化的“租差”和门槛值，推迟或提前不同利益主体的更新时机，从而决定利益分配方式。以广州为例，归纳为对“租差”的政企垄断、政府抑制、业主共享和多方平衡四个阶段。揭示了不同外部规制条件下“租差”实现路径，认为在工业文明和资本逻辑下，城市更新困境在于资本流向与政策目标的错位。最后结合生态文明内涵，提出可通过细化产权束、授予开发权、构建共同体等措施，引导资本服务人民。
【关键词】制度；租差；资本逻辑；生态文明；使用价值
URBAN RENEWAL SYSTEM FROM THE PERSPECTIVE OF “RENT GAP” THEORY: A CASE STUDY OF GUANGZHOU
ABSTRACT: System supply is the key to the success of urban renewal, and “rent gap”, a tool to measure the change of the total amount of land rent, provides a framework to analyze the system. Therefore, based on Smith’s “rent gap” model, this paper puts forward that the mechanism of renewal system is to postpone or advance the renewal opportunity of different stakeholders by creating differentiated “rent gap” and threshold value, so as to determine the way of interest distribution. Taking Guangzhou as an example, it can be concluded into four stages: government monopoly, government restraint, owner sharing, and multi-party balance. The paper reveals the realization path of “rent gap” under different external regulation conditions, and holds that under industrial civilization and capital logic, the dilemma of urban renewal lies in the dislocation of capital flow and policy objectives. Finally, combined with the connotation of ecological civilization, it puts forward some measures to guide the capital to serve the people through such approaches as subdividing property rights, granting development rights, and building a shared community.
KEYWORDS: system; rent gap; capital logic; ecological civilization; value in use
制度文明是生态文明建设的重要保障。随着城乡规划逐步从增量扩张进入存量优化时代，探讨城市更新中制度设计的科学性和合理性变得愈发重要。
区别于增量规划，城市更新的本质是土地产权和交易成本变化的过程[1]。因此，城市更新要在现有租金的基础上，通过空间设计和制度设计，创造新的增值收益，即“租差”(rent gap)[2]。而“租差”分配的合理性则是评判城市更新制度成效的关键[3]。“租差”理论(rent gap theory)作为一种分析工具，在国内多应用于绅士化、空间不均衡发展、居住空间演变等具体更新现象的解释[4-7]，对更新制度本身的分析较少。而在城市更新领域，制度分析多侧重案例介绍[8-12]，独特性较强而普适性不够，且存在价值导向不清晰、总体目标受局限等问题[13]。
广州作为市场经济发达和城市更新的先行地区，特别是2009年“三旧改造”①启动后，政府通过政策供给②推动城市更新的意图非常明显[14]。但是，由于对预期效果估计不足，更新过程中也出现政策反复和实施无序等问题[15]。
基于此，有必要以“租差”为切入点，构建相对普适的解释框架，分析制度到底是如何影响城市更新。并以广州为例，审视不同时期制度安排的成效。进而探讨生态文明时代下，更新制度的价值转向和制定要点，促进空间资源的科学合理配置。
2.1 “租差”视角的城市衰退与更新
新马克思主义认为，城市的衰退与更新，并非“自然而然”发生，而是资本过度积累引发的“创造性破坏”过程[16-17]。资本通过反复的投资和撤资，引发城市的衰退和更新，从而导致空间的不均衡发展[18]。
通过对欧美内城地区“衰退-再开发”过程的观察，史密斯(Neil Smith)③[19]旗帜鲜明地提出：是“资本而非人的回归”，导致了城市更新的产生，而其中的关键要素就是“租差”的实现和分配。这与当时主流的“中产阶级消费文化倾向”导致城市更新的观点[20-22]形成了强烈对比。
2.2 “租差”模型的运作机制
“租差”是实际地租(现状土地利用下的资本化地租总量)和潜在地租(“最高且最佳”土地利用下的资本化地租总量)的差值(图1左)。当一个地块刚开发时，业主往往致力于经济价值最大化，这时“实际地租”等于“潜在地租”，“租差”为零。之后，两者出现分化：一方面，由于城市环境改善和基础设施提升，“潜在地租”不断提高。另一方面，沉淀在特定地块的资本短期无法转向，并且建筑物的维护需要投入大量的人力和资金，导致实际地租下降(或者相较于潜在地租增长较慢)。随着两者差距扩大，资本便有了足够的利润空间(即“租差”超过门槛值i)，通过整治修缮或者全面改造等方式实现更新。据克拉克[23]对欧洲城市的观察，由于“租差”扩大而实现城市更新的周期在75～105年左右。
区别于欧美，“租差”理论在我国运用有其自身特点。由于土地所有权和使用权分离以及分税制改革，我国城市更新多是政府主导和控制下的结果。“企业型政府”有充足动力通过制度设计，参与到“租差”创造和争夺当中[24]。这与西方土地私有和市场调节占主导的制度环境存在较大不同[6]。对于同一地块，不同利益主体往往可以实现差异化的潜在地租，也具有差异化的门槛值i。因此，“租差”模型需要结合制度设计的因素，比较多主体的竞合关系，并分析对更新时机、改造方式、利益分配的影响(图1右)。
▲ 图1 “租差”模型的运作机制及其修正
Fig.1 The operation mechanism and modification of the “rent gap” model
选取广州作为案例，主要是考虑：其一广州是改革开放的前沿阵地，市场化程度高，资本活跃，对“租差”的敏感程度较高；其二是广州作为一座老城，近年来城市更新实践丰富，且各阶段特点鲜明，具有代表性(图2)；其三是2009年后广州成立了专门的城市更新机构，出台了一系列更新政策，其制度设计的探索也较为系统。以下从“租差”理论视角对制度演变历程做一个分析：
▲ 图2 广州城市更新的历程
Fig.2 The course of urban renewal in Guangzhou
3.1 政企垄断“租差”阶段(1980—1990年代)
1980年代，随着市场经济逐步活跃和城市土地有偿使用制度的实施，长期受压制的资本力量被激活。土地作为政府手中最大的资产，其经济价值突显。1994年，广州陆续启动地铁1号线、内环路等重大基础设施建设。为筹措建设资金，政府借鉴香港“土地批租”的经验，同步推动了1号线沿线28个房地产项目、金花街、荔湾广场等改造工程。地方政府和开发商迅速结成政企联盟，参与到“租差”的攫取当中。其中主要是两方面制度在发挥作用：
一方面，政府根据国家规定进行土地和房屋的征收，征收标准往往是基于现状的土地利用情况，从而大大降低支付给业主的“实际地租”。另一方面，政府又通过“招拍挂”等市场化手段转让土地的使用权，并将土地按“潜在地租”的价格出让给开发商，即通过行政手段一次性攫取巨额的“租差”。
1990年代开始，政府加大对旧城更新的管控力度。除了最基本的建筑修缮，所有非政府主导的拆建、结构性改造、功能置换项目都被严格限制④。业主除了接受现有土地利用方式下的租金或违法建设以外，几乎没有机会分享潜在地租上升带来的收益(例如由工业用地变为商住用地、由低容积率变为高容积率等)。
通过图3可知，尽管需要从业主手中购买建筑的产权，从而使得地方政府和开发商再开发的成本(实际地租)高于业主自主开发的成本。但是，由于制度设计的原因，政企联盟通过全面改造(即拆除重建)能够获得更多的“潜在地租”，从而使得其全面改造的时机要远早于业主整治修缮(即微改造)。出于经济效益分析，业主只能被动接受政府的征收补偿。
考虑建设基础设施、改善投资环境等付出的成本，政府获取合理的租金回报是必要的。然而，过度逐利往往会导致其患上“土地财政依赖症”(表1)。1998年，时任省主要领导在广州市城市建设现场办公会上指出：“我看广州经济建设的资金来源，主要还是在土地批租上，这是个大账”[25]。
▲ 表1 1992—1998年广州市国有土地使用权出让金收入情况
Tab.1 Income of transfer fees of state-owned land use right in Guangzhou from 1992 to 1998
“土地财政”导向下的高强度开发给旧城地区造成了巨大的人口和交通压力，从而引发了广泛的质疑。以1996年竣工的荔湾广场项目为例，其号称当时广州“最大的旧改项目”。政府通过拆除原有旧房，建设一座六层共14万m2的商场和8幢共1600多套住宅，对原有西关肌理造成了极大的破坏(图4)。另外，该项目过分注重经济效益，新建项目并没有为城市提供绿地、中小学等公益性设施。持续增加的人口密度让旧城品质不升反降。
▲ 图4 荔湾广场改造前后肌理对比及建成实景照
Fig.4 Comparison on texture before and after reconstruction of Liwan Square and its completion photo
3.2 政府抑制“租差”阶段(1999—2009年)
进入21世纪，广州明确了“东进西联南拓北优”的发展战略，并确立了城市更新的主导原则：以新城建设带动旧城区改造。政府希望通过先搞好新城区，引导人口向外疏解，达到旧城房价下降、改造成本降低的目标，从而将旧城改造作为德政工程和民心工程来实施[26]。其具体措施为：
政府吸取前一阶段城市更新的教训，尽量避免利益最大化的商业开发对公共利益的损害。1999年，广州市政府干脆宣布“不让房地产商参与旧城改造”[25]。政府主动抑制“租差”扩大，城市更新的市场化道路中断。
同时，政府主导的城镇危房改造和城中村环境整治项目启动。政府鼓励市、区两级财政和私人业主按照“三个一点”的办法筹集改造资金，通过政府财政主动投入的方式来降低改造门槛(图5)。改造方式上坚持小规模渐进式，在不增加建筑密度和强度的基础上，尽可能增加公共设施配套，提升人居环境。
▲ 图5 整治修缮型更新与业主违法建设的时机对比关系
Fig.5 The comparative relationship between renovation-based renewal and owners’ illegal construction
(3)结果：改造成效缓慢，违法建设泛滥。
政府主导的城市更新进展并不顺利。除了东濠涌、荔枝湾改造等“迎亚运”工程外，城市更新工作局限于立面整饰、“平改坡”等美化工程。城市更新对于产业低端、交通拥堵、服务设施缺乏、居住条件恶化等实质问题缺乏有效作为。由于缺乏市场资金的支持，广州的城市更新逐步趋于“沉寂”[27]。
另一方面，日益高涨的房价与业主的危旧破房形成鲜明对比。由于政府规制土地再开发权，业主无法通过正规渠道获得“潜在地租”。于是，“小产权房”“村级工业园”、高密度“城中村”等违法建设进入高发期(图5)。广州市“三旧办”的数据显示，白云区某村33万m2村民住宅中有15万m2没有合法产权，75万m2集体物业中有73万m2没有办理报建等手续。类似情况在荔湾区、海珠区也非常普遍[28]。
3.3 业主共享“租差”阶段(2009—2015年)
2009年，面对日益紧缺的土地资源⑤和不断加剧的违法建设情况，广东省和原国土资源部联合推动“三旧改造”试点。业主被纳入共享“租差”和房地产红利的联盟，城市更新进入快车道。在制度设计上，“三旧改造”有三个重大突破：
政府如果采用征收储备的改造方式，会根据相应规划用途返还业主部分土地出让金。如果是具备开发经营条件的用地，业主可以选择自行搬迁后，由政府组织公开出让，按出让成交价的60％获得收益⑥。如果规划为绿地、道路等不具备经营开发条件的，可以选择以同地段商业基准地价为基础，按1.8(毛)容积率的60％计算补偿款。
以国有旧厂房为例，业主可以通过协议供地，选择“自主开发，补交地价”的改造模式。类似的，村集体用地也有自行改造(一般联合开发商)、政府收储等多种改造模式供选择。业主通过对比不同模式的收益，自主选择合适的改造模式，大大提前了更新时机。
“三旧”改造得以顺利推进还在于政府大规模的税费减免政策。比如针对“旧村”用地，农转用本来依法需要缴纳新增建设用地有偿使用费、耕地占用税和耕地开垦费等。“三旧”改造政策施行后，这些费用全部免予交纳。税费减免削减了更新改造的成本，也进一步降低了更新门槛，提前了业主自行全面改造的时机(图6)。
▲ 图6 业主共享“租差”更新时机大幅提前
Fig.6 The greatly advanced opportunity for owners by sharing “rent gap”
(4) 结果：更新改造迅速推进，地产项目占据多数。
政府大规模让利得到了资本的强烈回应。2009—2015年期间，全市共批复城市更新项目373个，约38km2，其中80％是房地产开发项目。从实施进度来看，93个项目已完工；133个项目进入开工建设；147个项目正在办理储备、用地报批或规划报建等前期手续[29]。
然而，房地产导向的“三旧改造”带来了个体、集体和公共利益的失衡。主要表现为：一是改造冷热不均，城市空间战略失衡。“租差”大的热点区域，比如交通枢纽、环境优越、公共服务设施优势区域，往往推进迅猛。而历史城区等规划管控严格的区域，则乏人问津。二是成本分担机制缺失，公共服务设施落地困难。城市人口迅速增加，但相应的公共服务设施难以匹配落地，城市品质不升反降。三是房地产吸血明显，产业升级乏力。过分倚重房地产开发而忽视产业结构升级，压缩了新型产业的成长空间，并进一步加剧城市贫富差距等社会问题[30]。
2015年，广州市城市更新局正式成立，是国内首个专门的城市更新机构⑦。政府对前一阶段以追求“租差”最大化为核心的模式进行了反思，强调城市更新需要服务城市的整体战略目标，并对“租差”的分配方式再次作出调整(图7)：
▲ 图7 战略导向制度对整治修缮和全面改造的影响
Fig.7 The influence of the strategic guidance institution on renovation and comprehensivetransformation
(1) 从“单个项目改造”向“连片改造”转变，扩大“租差”共享的范围，压低潜在地租。
政策要求打破以权属边界为范围的“单个项目改造”方式，强调各区“结合城市发展战略，划定城市更新片区”。并加强从片区到街道、全区的统筹。“肥瘦搭配”压低单个项目的潜在地租，避免公共利益失衡。
(2) 推出“微改造”配套优惠政策，降低整治修缮的门槛值。
2015年颁布的《广州市城市更新办法》正式将“微改造”作为一种重要的改造方式，强化其在历史文保、产业升级等方面的作用。例如永庆坊改造项目，采用与企业合作的BOT(建设-运营-移交)模式，在不增加建筑量的前提下，提升了片区的环境品质和业态；例如工业项目改造，业主如果转型为创意产业等新型业态，可参照工业用地性质进行整治修缮，政府不收取土地出让金。待5年过渡期结束后，再按新用途办理用地手续。这些政策的目标很明确，就是降低业态转型和整治修缮的门槛，而非一味的“房地产化”。
(3) 明确公共服务设施建设的保障机制，提升全面改造的门槛值。
广州在全面改造模式中借鉴日本“减步法”⑧经验，明确需将不低于总用地面积15%的土地用于公建配套，建成后无偿移交政府。如果用地条件不允许，则需要折抵等值货币上缴财政。
很明显，战略导向的更新政策提升了房地产开发等“挣快钱”项目的难度。连片改造模式增大了项目协调的范围，强制公建配套增加了开发项目的成本。大量更新项目进入停滞观望期。
基于上述分析发现，“租差”的实现往往是特定时空条件下的结果。政府、开发商、业主等利益主体通过相互博弈，以合规或非常规手段，参与到“租差”的创造和争夺当中。
理论上的“潜在地租”，即“最高且最佳”土地利用方式下的资本化地租总量，往往难以实现。实际操作中，由于受到特定的外部规制条件，比如开发强度、用地性质、征收制度等多方面的限制，存在多种形式的“租差”实现路径(图8)。其中，资本主要集中在“租差”较高的全面改造模式，而对于整治修缮模式兴趣不大。这也直接造成了全面改造类项目数量远多于整治修缮类项目。
▲ 图8 不同外部规制条件的“租差”实现路径
Fig.8 The realization path of “rent gap” under different external regulation conditions
4.2 工业文明、资本逻辑与城市更新的制度困局
“租差”理论根植于资本流动和积累的逻辑。在工业文明时代，基于逐利本性，资本表现出“大量生产-大量消费-大量浪费”的特征[31]。这在城市更新领域体现为大规模、高频率的拆除重建，而忽略对生态环境、历史文化、社会网络、产业升级的保护。资本只有通过反复投资-撤资-再投资，造成城市的更新-衰退-再更新，才能创造新的“租差”，化解其过度积累的危机。
尽管城市政府意识到全面改造模式的诸多问题，也一再强调“微改造”等整治修缮模式的重要性，但是，相关政策实施效果依然不令人满意。究其原因，一是在工业文明背景下，城市更新中的生态环境、历史文化等“无形资产”难以转换为具体的“租差”，对资本的吸引力不足；二是整治修缮模式受到再开发权规制、产权关系复杂、责权利不明确等诸多掣肘，难以创造新的“租差”。三是房地产导向下的全面改造模式，仍旧是地方政府获得“土地财政”的重要来源。土地价值远高于建筑及其附着物的价值。
城市空间是兼具交换价值和使用价值的消费品，资本着重于空间的交换价值而忽视其使用价值[32]。因此，在注重交换价值实现的全面改造模式中，由于“租差”较大，资本和权力容易形成联盟；而在注重使用价值提升的整治修缮模式中，由于“租差”较小且难以实现，资本流向往往与政策目标形成错位。
生态文明背景下，城乡发展必然走向资源环境紧约束和满足人民美好生活需求为重点的道路。因此，城市更新的制度设计首选需要回答如何处理与资本和市场制度的关系。
市场制度在发挥人们生产生活积极性方面具有根本性作用。生态文明不能建立在人性本善的乌托邦之上，所以决不能废弃市场制度、特别是以“租差”为代表的市场工具。但同时，政府要意识到资本的缺陷，主动抑制空间生产的过度积累，使之成为政策激励和约束下有限的受益者。因此，生态文明时代的城市更新要重视空间的使用价值，强调通过“无形的手”来科学配置空间资源，引导资本服务人们的日常生活。主要有三个方面的工作可以深化：
第一，细化土地权利束，创造新“租差”。区别于“非此即彼”的土地出让，城市更新应探索将土地经营权、处置权、收益权等从笼统的使用权中分离出来，为历史文化、自然生态等“无形资产”转换为具体的“租差”创造条件。
第二，适当授予再开发权，推动整治修缮模式的“租差”实现。城市发展需要不断更新、不断试错，应允许过渡状态的存在。然而，现行的城市规划管理仍旧处在以服务土地出让为目标的制造开发权阶段，而对于已有明确业主的再开发权授予和控制不足，从而导致灵活适应市场需求的整治修缮模式缺乏政策依据[33]。只有明确授予并界定业主开发权的边界，才能有效推动整治修缮模式的“租差”实现，也才能以较低的成本服务于产业的转型升级。
第三，构建社会共同体，降低更新门槛值。城市更新实施的难点往往在于“共识”的达成，这也导致了“钉子户”等“租值耗散”⑨现象的出现。尝试搭建社会各方对话的平台，形成以片区为单位的政府、市场、居民、专家学者等多元共同体协商机制，降低城市更新的门槛值[34]。这既利于城市更新的推进，也利于营建共治共享的社会治理格局。
研究围绕“租差”理论对城市更新为什么产生的解释展开，通过构建相对普适的解释框架，试图回答引言中“制度到底是如何影响城市更新”这一命题。通过对广州城市更新实践和制度演进的研究，本文发现：
(1)中国的城市更新是“企业型政府”主导和控制下的结果。其具体运作机制为“政府制定更新制度→决定不同利益主体‘租差’和门槛值→推迟或提前不同利益主体和模式的更新时机→更新时机最早的利益主体实施更新→形成利益分配格局→反馈修正更新制度”。
(2)“租差”的实现与分配是城市更新成败的关键。不同外部规制条件下，存在多种形式的“租差”实现路径和对“租差”的竞争合作关系。
(3)在工业文明背景下，资本出于逐利动机，活跃在“租差”较高的全面改造模式中，并迅速与政府、业主形成利益联盟。而整治修缮模式因为“租差”实现困难，资本流向与政策导向形成“错位”。
(4)生态文明时代重视城市空间的使用价值和日常生活的回归。因此需要通过细化产权束，创造新“租差”；授予再开发权，推动“微改造”；构建共同体，降低门槛值等方式，促进整治修缮模式的“租差”实现，引导资本服务人的空间需求。
当然，“租差”理论分析城市更新制度也有其局限性：其一是并未考虑现实生活中初始产权结构和交易成本对资源配置的影响，因此对“钉子户”等社会现象缺乏有效解释。其二是门槛值的构成复杂，不同地域、不同类型改造方式的门槛值难以精确换算。因此，“租差”理论多用于定性和比较排序分析，得到的是城市更新的“更优解”而非“最优解”。
[本文荣获2019年度中国城市规划优秀科技论文专项奖(青年)一等奖。]
① “三旧改造”是广东地区从2009年开始，对旧城镇、旧村庄和旧厂房进行改造的简称。
② 据不完全统计，2009年至今，广州市层面出台城市更新政策文件近80份，包括管理办法、工作规程、操作细则等。
③ Neil Smith是David Harvey的学生，是新马克思主义重要的旗手，其最著名的观点是“城市空间的不均衡发展是资本运作的逻辑”。
④ 旧城内居民的住宅一律不得进行功能更新；除非是危房，否则建筑不得改变原有结构，仅只允许原状恢复。
⑤ 根据统计，截止到2009年，广州城乡建设用地已占合理开发规模的75％左右。若维持现有增长趋势，土地规划所确定的2020年新增用地指标将在3～5年内耗尽。
⑥ 2012年之前，政府给予业主毛容积率3.5以内的60％的土地出让金作为补偿款。2012年之后，大量的“三旧改造”项目对政府的“招拍挂”市场形成了冲击。于是政府出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》(穗府﹝2012﹞20号)，降低补偿标准，业主仅能获得毛容积率3.0以内的60％的土地出让金作为补偿款。
⑦ 2015年之前，广州城市更新工作由广州市“三旧改造”办公室负责。
⑧ “减步法”的原理是指在改变土地用途或建筑强度时，原土地所有者需要拿出一部分土地用作公共设施建设或者出售来补充公共设施建设费，即以自己的土地换取规划变更。
⑨ 一项资源的产权会引起需求者的争夺。尽管争夺本身会引发成本，但只要争夺的成本低于资源的预期价值，争夺就会继续下去，直到争夺的成本超过资源的预期价值为止。换言之，对一项资源的争夺本身，会耗费其他的资源，从而降低那项资源的净收益。在经济学中，这种耗散称为“租值耗散”。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【Open Access】“租差”理论视角的城市更新制度——以广州为例
规划问道
