提高应对疫情的空间保障能力

杨    昔    武汉市规划研究院  高级工程师

乔亮亮    武汉市规划研究院  工程师

此次疫情有个2个惨痛的数字值得武汉市铭记，即2月12日单日最大新增确诊病例13436例，2月18日单日最大存量确诊病例42915例。疫情发生初期，突发的疫情造成医疗资源挤兑，医院收治确诊患者的能力严重不足，大量确诊患者迫不得已只能“居家隔离”。但因市民自我防护经验不足，“居家隔离”引发了大量的家庭传染和社区传染。2月14日，武汉市提出继续新建“方舱医院”，千方百计增加床位，力求做到“床等人”。随着“床等人”目标逐步实现，疫情蔓延得以控制。

《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》规划到2020年，每千常住人口医疗卫生机构床位数6张。截至2018年底，武汉市每千常住人口床位数达到8.6张。武汉市此项指标尽管高于规划目标，但仍无法有效应对疫情防控需要。因此，要保障市民健康安全，必须建立“平战结合”的医疗卫生设施体系，应对突发重大公共卫生事件。“平时”应加强医院、公共卫生机构、基层医疗卫生机构等医疗卫生服务体系建设，合理优化各级医疗机构布局，切实提高千人床位指标，优先保障传染病医院建设，加强医院周边建设控制，完善市政设施配套。“战时”保障，结合此次疫情，主要包括：一是要做好“火神山”“雷神山”等应急医院的“空间留白”，可选址位于城区边缘下风向，与中心城区保持合理距离，远离人群，并做好交通、电力、给排水等市政基础设施保障。二是要做好方舱医院的“功能留白”，方舱医院是由现有设施改建而成，在此次疫情中发挥了至关重要的作用。国土空间规划编制时应考虑用地的“功能留白”，在确定用地主导功能的基础上预留紧急改建方舱医院的功能，规划确定的方舱医院建设点应做好预留安装流动厕所、电源、开关等基础设备和配备移动CT等医疗设备的建筑设计。经对13家（网上公开可查询名单的数量，新闻报道总数为14家）投入使用的方舱医院分析，从用地性质上看，均属于公共管理与公共服务设施用地，其中体育用地（A4）7处，文化设施用地（A2）4处，行政办公用地（A1）、高等院校用地（A3）各1处；从床位设置上看，共建设床位11000张，其中体育场馆和文化展馆各5000张，占总床位数的91%。文化设施用地、体育用地是支撑“战时”医疗体系的重要空间，应在“功能留白”做好统筹安排。

打造“15分钟社区生活圈”是国土空间规划践行“以人为本”理念的重要举措，此次疫情也让社区治理进入了公众视野。为实现切断传播途径，包括武汉市在内的许多城市实行小区封闭管理，封闭期间发生的“买菜难”“买药难”等难题，暴露出社区治理在紧急“封闭”状态下的各种不足。

在日常生活中，社区应该是“开放”的，在居民步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。在紧急状态下，社区也应具备转入“封闭”式管理的条件，具体思路为：一是空间单元应可实现物理封闭，社区范围内形成若干小区或单元，对应社区网格管理，重点对老旧小区、城中村等进行改造升级，优化空间组织。同时，社区规模不宜太大，武汉中心城区社区平均规模在7000-9000人左右，上海中心城区平均规模是3500-5000人，规模过大增加了基本供给的难度。二是配齐基本生活保障设施，确保在封闭状态下，能够在社区内解决基本的生活物资购买和基础就医需求。封闭管理期间，综合连锁超市承担了武汉市民基本的食品、物资供给，有的社区因不在综合连锁超市服务范围内，社区工作人员将大量精力投入到了物资购买统计、采购、搬运、分发的工作中，自然难以更好地服务社区居民。配齐社区卫生服务机构与卫生院、药店，同样也能减少普通就医人员的流动。三是加强居民信息收集管理，社区人员控制是此次社区疫情防治中的一个难点，因为人员信息不全，无法及时通过网络、电话方式确认社区每一户居民信息，采取传统人工方式易引发接触式感染，且社区人员信息排查难以避免遗漏。全面细致地收集社区人员信息，不仅有利于封闭期间的人员调查管理，还有利于在编制规划时分析人口及其流动情况。社区人员信息收集管理也要注意信息安全，解除居民对信息泄露的顾虑。对于高龄老人要增加子女亲友信息，防止对老年群体信息发布不及时、不到位。

此次疫情发生以来，受灾严重的湖北省、武汉市停工停产时间较长，对经济社会发展和疫后恢复带来巨大冲击和挑战。无论疫情防控期间还是疫后重振期间，在用地保障方面都要改革创新，体现“能少则少、能简就简、能快则快”的服务理念，以改革思路保障防疫和促进经济恢复。

“疫中”对于保障疫情防控的各类建设项目，允许先行使用土地，并视作重大民生项目，允许占用永久基本农田和生态保护红线。疫情结束后再按程序办理有关手续，及时协调解决规划修改、用地计划、用地指标、耕地占补平衡等问题。

“疫后”支持重大项目和企业复工复产、扩大投资。根据资料显示，2003年非典之后，全国2003年二季度GDP结构里受影响最大的行业依次是工业（对GDP累计同比的拉动较一季度下滑0.4个百分点）、其他服务业（下滑0.3个百分点），以及住宿餐饮业和金融业（均下滑0.1个百分点）。2003年三季度GDP增长结构里，金融、地产、其他服务业同比增速继续下行，而农业、工业、建筑业、交运邮政仓储、住宿餐饮业较二季度出现了小幅反弹。武汉市在用地保障策略应精准发力，分类施策，优先保障以下类型建设项目合理的用地需求：5G、大数据、人工职能、云计算、物联网、区块链等新基建，先进制造业和现代服务业，医疗服务、公共设施等民生建设，以及可吸纳一部分就业的乡村振兴与乡村扶贫项目，服务对象还要关注中小民营企业，并最大限度减少产业链布局受到的冲击。

对支持发展的产业项目释放用地“红利”：一是开辟建设用地审批绿色通道，特事特办、专事专办、即来即办。力争做到资源要素跟着项目走，“地等项目”“拿地即开工”，加快项目开工投产。二是多措并举降低企业用地成本，比如适当降低土地出让竞买保证金，调整支付出让金期限，允许工业用地低于成本价供应且可分期缴纳土地出让金，支持社会资本进入土地一级市场。同时，要加强用地监测监管，避免加大投资推动经济带来可能的产能过剩，防止违法用地造成的土地资源浪费，提高资金使用和经济运行效率。

总体来说，应对疫情的空间保障能力再高，也是一种被动应变的行为。我们只有通过疫情的深刻反思，化被动为主动，切实转变发展理念。经济增长并不等于发展，经济的增长决不能以牺牲公众健康、社会福利、资源环境为代价。我们既要强调经济“量”的提高，也要重视“质“的提高，同时要注重生物安全、医疗卫生、民生保障、环境保护等公共事业的协调发展。