城市历史风貌区保护机制研究

城市旧城区是城市经过长期积淀形成的建成区，各历史时期建筑物夹杂其间。政府提升城市品质的期待、市场寻求发展的资本的冲击、以及居民改善生活环境和利用旧建筑物博取最大化利益的多重驱动下，旧城区改建往往求快求新，无视其中历史底蕴深厚的空间，而全盘地加以拆除重建，导致城市宝贵的历史特色风貌元素在未被识别的情况下即已湮灭。

对于城市中成片历史片区的保护，目前我国法律中已经有了历史文化街区的概念。但由于其标准较严格，许多有历史韵味的空间仍无法纳入保护范畴，导致其未被划入保护范围即已被划入拆除范围，造成城市珍贵历史遗产无法挽回的损失，也使城市失去打造其独特、个性魅力的资源。为了包含更为广义的具有不同历史价值的片区，本文采用“历史风貌区”的概念。

1.1 城市历史风貌区保护的含义

对一个城市的可持续发展，仅仅保护少量的文物建筑远远不够（王琪，2003；Eric Allison & Lauren Peters，2011）。保护城市的历史风貌区，应令各时期建筑在城市中有机共融，保留城市发展的脉络，形成城市丰富而具有厚度的空间体验。经验告诉我们，越是充满活力的地区，越不容易衰败。因此，历史风貌区的保护不应只是单纯的保留与保护，而应加以充分的利用，才能维持其持续的生命力。

1.2 城市历史风貌区的价值

城市历史风貌区的价值一般表现为风貌价值、精神价值和使用价值。

历史风貌区的建筑是特定时期当地人适应环境与时代技术而进行的创造，它们一般采用了传统的建筑形制，是对传统建造体系和工艺的有效应用，是极强的功利性的内涵表达，同时又是美丽和趣味的载体，体现了城市特定历史时期的独特风貌价值。

在精神方面，城市历史风貌区保留了城市记忆空间，回应人类对于历史和情感场所的需求；同时当地风貌建筑的传承与发扬也有助于增强人们的地域情感和自豪感。

在用途上，历史风貌区在不加修缮与活化利用时，将自然地成为城市的低成本空间，为城市低收入人群提供生活空间；历史风貌区的保留在避免拆除重建同时可以降低因此而带来的建筑垃圾和能量消耗，使城市发展过程更低碳；一旦对历史风貌区进行有计划的修复与活化利用，历史风貌区往往能形成城市独具特色的魅力片区，吸引人气，丰富了城市的风貌特征，并带来周边土地的升值。

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我国城市历史保护目前主要分为历史文化名城保护、历史文化街区保护、各层级的文物保护单位保护以及未列入文物保护单位的历史建筑的保护。其中除历史建筑外，其他均是已经过各级政府认证并公布的单位，而历史建筑一般也有法定的概念，往往在各类规划中已划定紫线。

然而在实际的保护过程中，常常出现各种问题，以下从城市总体保护体系和单个历史风貌区保护模式两方面阐述。

2.1 城市总体保护体系

（1）保护对象与范围

目前城市最严格的保护对象是文物保护单位。目前我国文物保护单位的选择与认可存在类型偏差。据统计，国家级文物保护单位中，古遗址、古墓葬、古建筑和石窟寺、石刻等占到总量的85.2%，近现代史迹及其他类型仅占14.8%。重精英文化、正统文化，厚古薄今，导致有大量的近现代建筑毁坏严重，未能得到及时有效的保护。

按受保护的建筑功能类型分类，城市中的保护建筑往往又有重公共建筑、宗教建筑等类型，轻民居的特点（王琪，2003）。以深圳为例，政府公布的文物保护单位，多为宗祠或其他宗教建筑、公共建筑、大型世居、重要史迹旧址等，而对于广泛存在的民间建筑保护则较少。

在保护范围方面，根据《历史文化名城保护规划规范》，在城市中需要划定保护界线的主要包括历史文化街区、文物保护单位和保护建筑。其中成片保护的为历史文化街区，规范对历史文化街区的要求及范围如何划定有详细的要求，并对文物保护单位、保护建筑、历史建筑、一般建筑物如何处置做了规定，同时规定历史街区内的一般建筑拆除重建应符合历史风貌要求。通常出现的问题是，旧城区的一些有价值的历史风貌区达不到历史街区的标准，无法划定范围纳入法律保护体系；同时由于完全侧重于久远的历史，也导致一些反映近现代典型特色的有价值片区无法得到保护。

（2）认定与保护程序

我国历史文化建筑的申报与认定程序，具有自上而下的特征，一般由市县级文物主管部门通过普查等方式认定文物，再向政府部门申报后由各级政府公布。参与认定涉及的人员主要为政府部门人员和少量专家，缺乏公众参与的机制，一方面导致文物认定和保护工作往往难以全面；另一方面参与面小，公众认知度低，不利于发动全社会对历史文化建筑的保护。此外，认定的单方面性也导致了保护对象的动态调整机制不够，以及保护主体不明确或保护主体难以胜任保护角色的问题。

2.2 单个历史风貌区的保护模式

在保护主体方面，《历史文化名城、名镇、名村保护条例》规定，历史文化名城、名镇、名村所在地的县级以上地方人民政府，根据本地实际情况安排保护资金，列入本级财政预算。地方各级人民政府负责本行政区域历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。国家鼓励企业、事业单位、社会团体和个人参与历史文化名城、名镇、名村的保护。这就规定了政府对于历史文化保护的责任，并鼓励其他单位和个人成为保护主体。

目前我国历史风貌区建筑的保护主体多种多样。一部分地段较好的由政府主导或与企业合作进行了保护与活化更新，取得较好的效果；另一部分零散分布或地段较差的，虽被列入保护范围，但长期处于业主自行利用，或被政府封锁的状态，导致逐渐破败损毁。

在历史风貌区物质形态的保护利用方面， 目前采用了修缮、维修、保留等策略，利用的方式主要是博物馆式、旅游目的地、商铺化等方式。在保护机制方面，目前文物保护单位等多由政府或有关主管单位出资负责；历史民居等一般由业主自己负责保护，或政府补贴少量资金，难以达到保护利用的效果。在传统社会关系方面，一般经保护活化利用较好的片区由于功能和使用人群发生改变，很难延续；而对于大量的仅仅进行立面改善的片区或单体建筑，由于其久远的建设年代，结构等难以适合现代需要，该片区在社会不断进步过程由于人口流失而逐渐衰退。

3.1 城市总体保护体系优化策略

（1）保护对象与范围——分级分类的片区体系

保护对象的明确与范围的划定是保护工作的开始。应对我国单一的历史文化街区的划定无法适应其他有价值历史风貌区保护的问题，提出应根据各城市自身的特点，制定分级分类的片区保护体系。

分级保护体系是为了根据其历史价值和重要性的大小来制定不同的保护策略，避免一刀切带来的问题。例如在美国亚特兰大市将保护级别从低到高分为保留区域、历史街区和地标区域，其中保留区域建筑可以在管理委员会复核和建议的情况下进行拆除或改建，而地标区域是最严格的保护区域，除非危害公众否则禁止拆毁建筑；上海市将历史建筑分为四个级别，分别规定了保护要求。

分类体系将城市的特征保护从历史风貌区扩展到更广泛的范畴。单论历史风貌区的保护，上海市将历史风貌区的要素分为历史建筑、空间、肌理、其他等类别，分别作出保护规定。为了强化城市地域特色，营造独具吸引力的城市魅力，目前许多世界一线城市已经将保护范畴扩展到了其他特征区域，例如新加坡的特征规划中，保护地区包括魅力老街、城中村、山脊山坡村庄、纯朴海岸、新特征场所；纽约的特殊目的地地区的保护对象包括特殊增强商业区、特殊限制商业区、特殊混合用途区、特殊保护规划社区、特殊风景区等。

（2）认定与保护程序——自上而下与自下而上结合，弹性动态持续的保护体系

历史风貌区及其中要素的认定与保护程序的合理是保障历史风貌区保护可持续可实施的条件。应对我国单一自上而下的认定与保护程序带来的问题，提出自上而下与自下而上相结合，具有一定弹性动态可持续的保护体系。自上而下的认定与保护体系继承我国现行传统的认定与保护模式，对于历史价值特别突出的片区，这种模式是可靠的保护方式。而对于有一定历史价值的，则可采用自下而上的申报批准模式，或政府提议，征集意见等方式认定，同时也允许根据业主和社区的意愿以及建筑的状态实行调入调出的动态机制。

例如美国亚特兰大市第二级的“历史街区”的认定与保护程序：要获得“历史街区”的身份，社区首先要向规划局提交一份地区房产的全面调查，一份历史介绍，每栋建筑的数据，以及一套由街区产权人制定的管理规定草案，只有这份草案获得大多数的赞成，该区才将成为历史街区。如果当局将某一区域划入较严格的保护区域引起该片区的不满，该街区居民可以申请将其划为灵活性更大的级别。

3.2 单个历史风貌区保护模式探讨

本文选取了9个有代表性的单个历史风貌区保护案例，基于案例从单个历史风貌区保护的保护利用主导者、物质空间保护方式、传统社会关系的延续问题以及保护机制等四个方面对历史风貌区的保护模式进行了探讨。

（1）保护利用主导者

保护利用主导者与前文的保护主体不同。每个历史风貌区的每栋建筑都有保护主体，在进行保护性活化利用的区域，一般政府或企业成为保护主体；在未进行主动保护利用之前一般都是业主，有时政府会组织立面整治等一定程度的积极保护行动。保护利用主导者是只有在进行主动的保护性活化利用的片区才有的主体。主导者有时是保护主体，有时不是，但都对历史风貌区保护活化的推动起到不可替代的作用。目前常见的主导者类型包括政府（如故宫博物院）、市场（以盈利为目的的企业，如上海新天地）、民间有识之士（如上海田子坊）、第三方团体（如美国威廉斯堡）等。

一般市场主导的情况下企业会成为保护主体；政府主导情况下，有时引入企业令企业成为保护主体（如成都宽窄巷子），有时政府自身成为保护主体，有时引导业主成为保护主体；民间有识之士发起的保护通常不会改变业主作为保护主体的角色，但会对片区的保护和活化利用方式产生巨大的影响（如北京798等）。第三方团体主导的保护在我国尚不多见，也有条件发展为引导业主主导保护和自身作为主体保护两种情况。从目前的已有经验来看，各种主体主导情况下均有可能取得保护利用的成功，但是一般最能考虑商业化与传统社会关系保护平衡的仍然是政府主导的方式。

（2）历史风貌区物质空间保护方式

目前我国已经有非常完善的物质空间保护技术与方式。上海保护体系中对建筑、空间、肌理和其他方面的分类保护规定就是大层面上典型的物质空间保护策略。

对于单个的历史风貌区要保护到什么程度就涉及到前文提到的分级片区体系。对单体建筑的保护，我国历史文化名城保护规范规定了修缮、维修、改善、整修、整治等方式，目前各类历史风貌区采用的修复、改造内部设施等均属于上述范畴，部分片区对非文保单位的建筑采用了仅保留外壳、迁建、原址复建、局部立面重新设计的方式以改善建筑的使用情况和空间风貌，也取得了较好的效果，如成都宽窄巷子采用了保护、维修、复原、更新、迁建等多种方式，上海新天地对旧建筑进行了复原式的修复。

对整体片区的保护，规范中历史文化街区的保护要求可作为参考。目前成功的案例一般均会保护历史环境风貌、街巷肌理、空间尺度等，营造出宜人而具有历史地方特色的活力场所，如北京大栅栏采用微循环有机更新模式、软性生长新模式保护历史肌理、风貌等。

（3）传统社会关系的传承延续

以旧工业区、仓储、商业等功能为历史功能的片区，由于其过去功能已不存在，或活化利用后仍然延续商业氛围，其传统社会关系传承与延续的争议一般较小。

对于历史或现状以居住为主的历史风貌区，其传统社会关系是否得到传承与延续是许多学者评价其保护方式是否合适的重要因素之一。目前存在的对上海新天地、纽约翠贝卡街区等成功商业化的历史街区的批评，也大多是由于它们过度商业化或高端化，完全挤走了原住民，割裂了传统社会关系。从上文表中所列的九个较典型的成功案例分析，目前世界上成功活化利用的历史风貌区，除部分政府主导的活化利用片区，一般都已剥离原住民和原来的功能。在商业化方面，除博物馆模式外，几乎全部进行了不同程度的商业化。在允许商业化的条件下，一般政府主导，提升片区价值后，引导业主自身作为保护主体时，传统社会关系得以传承延续的可能性较大，而市场主导或其他经济体主导的历史风貌区其传统社会关系一般难以得以延续。

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（4） 历史风貌区保护机制

我国历史风貌区保护利用的参与主体一般为政府、企业和原业主。

在我国历史风貌区保护中，除故宫等历史价值特别突出的建筑外，政府一般不作为完全的保护主体。政府的主要责任是制定保护计划和政策(如宽窄巷子)，搭建原业主与企业及社会各界沟通的平台（如大栅栏），对原业主和企业的保护与活化利用进行引导，并提供信息资源支持；对各方的保护工作进行监督；有时也出资对历史风貌区进行整体的立面整治和环境改善。有些国家如新加坡，政府也可以对历史建筑进行征收后修复，再出租给个体经营户。

我国对历史风貌区以项目形式进行成片保护性活化利用的案例，一般都由企业作为保护主体。企业收购片区的历史建筑，按规范对不同级别的建筑实施修缮、维修、改善、整治等措施，有些还在周边的可建设区域建设风貌协调的建筑，形成一大片历史风貌特色的文化商业区（如宽窄巷子）。企业负责原业主的安置赔偿，并依靠商业运营、出租、周边建筑出售等方式获得盈利，从而实现历史建筑及环境空间的保护与商业利润的共赢。但这种方式常常招致割裂传统社会关系的批评。

原业主作为保护主体，自行对历史建筑进行保护能够较好地延续传统的社会关系。但不同情况下，保护效果差异很大。若存在有识之士自发引导的保护修复改善等发生，片区可能被带动，形成整体环境良好的历史风貌和发展环境，例如上海田子坊和北京的798厂房改造。若有政府出资的立面整治和环境改善，该片区也能得到一定程度的保护。或者如新加坡牛车水，在周边土地价值提升后，政府出台政策强制业主按其制定的导则进行保护性修复，片区也可得到有效的保护与活化。但目前仍有很多历史风貌区或建筑虽被列为保护建筑，保护主体仍为原业主，然而并没有好的契机对其进行保护性活化利用，导致其破败损毁，成为城市消极空间。

（5）小结

我国城市单个历史风貌区保护模式仍处在不断摸索创新的阶段，上文从保护利用主导者、历史风貌区物质空间保护方式、传统社会关系的传承延续、历史风貌区的保护机制四个层面进行了讨论，尝试分析出最有利于历史风貌区保护的模式。从上述的分析可以得出：

政府、企业、民间有识之士、其他团体等各种主体主导的保护利用方式均能对历史风貌区的物质空间保护起到良好的效果；商业化虽然有时会破坏传统社会关系，但它是一般情况下保证历史风貌区得到有效保护与活化的最常见最有效方式；政府主导，原业主作为保护主体的情况下能较好地实现物质空间保护与传统社会关系延续的平衡，这种情况最需要解决的是建筑修复、环境改善的资金来源，以及保持片区持久的活力的问题；任由原业主自行保留与利用历史建筑而缺少任何引导措施容易使城市历史空间退化为城市消极空间。

城市历史风貌区是城市宝贵的遗产，是城市留住自身个性的核心城市空间，它同时传承城市的历史文脉，留住城市居民的记忆，将城市空间营造为底蕴深厚而具有人情味的场所。本文采用多案例分析的方式，试图从城市总体保护体系和单个历史风貌区保护模式两方面，探讨怎样的保护机制更有利于城市历史风貌区的可持续的保护与利用。

值得一提的是，本文仅从框架的层面对历史风貌区保护策略进行了研究，无法顾及保护利用过程中的具体问题；并且由于研究对象有限，无法概括所有历史风貌区保护的情况。各个城市要建立适合自身的历史风貌区保护体系和机制，还需要大量更深入的研究，并结合自身的实践经验逐步完善。

注释：①资料来源于《深圳市历史风貌保护区和优秀历史建筑保护规划》。