【学术笔谈】黄怡| 城市精细化治理的内涵与社区立场| 2020年第2期

【编者按】

     城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”，要求“提供精准化、精细化服务”，习近平总书记指出“城市管理应该像绣花一样精细”。城市高质量发展，不仅需要空间与设施等“硬件”支撑，更需要统筹“硬件”和“软件”的城市治理体系的高效运行。今年初突发的公共卫生事件，凸显出城市治理能力在应对重大公共事件中的决定性作用。城市规划在做好物质空间等传统领域工作的同时，也应更加关注城市治理体系的相关领域。为此，本刊编辑部以“城市精细化治理与高质量发展”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2020年第2期）

黄怡（同济大学建筑与城市规划学院，教授，博导）

 

城市精细化治理的内涵与社区立场

 

2020 年初新冠病毒疫情爆发，初期城市治理缺位，导致武汉封城行将俩月，全国各地各行各业秩序尚未全部恢复。这场重大突发公共卫生事件对我国经济社会冲击之巨，激起各方深切反思，也将城市精细化治理、高质量发展议题紧迫地推到我们面前。

 

概言之，高质量发展是以人民为中心、让人民认同的发展，城市精细化治理是实现此目标的一个策略，是城市精细化管理的理念升级，凸显了从政府对社会的单向度管理到政府与社会相互影响和干预的变化。社区是高质量发展的承载者、享有者，是城市精细化治理的适用对象，也是解析其内涵的恰当立场。

 

略谈三点：

 

其一，精确的责任分工。城市精细化治理的前提是对城市事务有精确的责任分工。在行政体系内部，如果各方面的责任趋于模糊，则易于引发事件，事件发生时也易于逃避责任或寻找替罪羊。在社区层面，除了社区管理者、社区工作者有专职岗位，社会工作者、志愿者可以纳入社区应急管理与服务队伍，还可以调动不同职业居民志愿者服务社区的潜力。例如公共卫生防疫，虽然属于城市公共服务供给的一部分，但基层是重点，社区是前线，每个居民都是哨兵。特殊时期政府统摄、社区纵贯、全民协同的模式格局为城市精细化治理构建了范本。物业、社区、志愿者、居民共同参与，各擅其长，各尽其责。社区规划则要确保社区内的分工活动在空间上是可得的、可及的；进一步讲，良好的社区规划、组织与实施，有可能在意外失灵的疾控预警系统之外开启社区弹性自救机制。包括确保社区医院、社区公共卫生服务中心有合理规模的用地，方便社区医疗设施开设发热门诊，并适应分级诊疗制度；社区内设有可改作临时隔离观察点的多功能场所；社区局部乃至整体隔离的预案，等等。

 

其二，精微的行动逻辑。城市精细化治理的核心是洞悉城市运行的精微机理，依靠常识和知识逻辑做事。城市以复杂性、动态性和多样性为系统基本特征，城市治理须重视这样一个方法论原则，即首先应该对要解决的问题做出正确的诊断，厘清原生、次生、再生的问题，然后提出解决方案。“上面千条线，下面一根针”是社区工作的写照，无论是自上而下“千条线”单独、搓合或缠结，还是社区层面的“穿针引线”，政策制定者与执行者都须体悟其中的内在逻辑。如果罔顾现实环境条件，按套路、循教条地刻板操作、一管到底，能给予“治理”规矩，却不能使治理精细。比如疫情中社区封闭管理与日常生活保障、防控效果与成本失衡；又如一些社区空间更新中的沿街封店、统一招牌、路面“白改黑”等运动式整治，无疑受认知偏差的影响。城市治理、社区治理是具体实践，精细化治理必然体现规范性、科学性与人性化的潜在关系。抓住社区的主要矛盾、倾向性问题和敏感要素，是精细化治理的重心所在，也是规划设计的重点所在。

 

其三，精准的技术支持。城市精细化治理的工具是创新、精准的支撑技术。疫情期间，偌大一个国家、14 亿人口能够坚持宅家抗疫，民众对病毒的恐惧成为国家社会动员的心理基础，良好的信息传播网络平台、稳定的市政设施以及充足的生活物资保障，则提供了坚实的物质基础。智慧技术在社区因“疫”而兴，例如大规模在家办公、在线教育、云医院、公共服务线上化等数字生活开放平台，一些“社区大脑”试点线上社区疫情防控管理系统，助力防疫与复工复产工作。未来的社区数字化基础设施规划建设需兼顾日常治理与应急治理的不同应用场景，让城市精细化治理升级为快速、精准、有效的算法治理。此外，规划本身是一种具有技术理性的治理方式，社区规划可视作社区治理过程的一部分，涉及社区的规划可提供实施说明书，例如高层住宅区应规定提供每户消防、地震的紧急逃生指引手册，社区的广场、公园、公共设施规划设计宜附带环境噪声标准、活动容量、人口聚集密度等参考指标，以减小灾害事件发生概率，切实助推城市精细化治理、实现城市高质量发展。

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本文为《城市规划学刊》原创文章 

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