总体规划类 | 都江堰国土空间开发保护现状评估

国土空间开发保护现状评估工作是国家现代空间治理能力提升的重要抓手。国土空间规划改革提出重点强化规划“编制—审批—监督实施”的全链条治理，而“定期评估”是“建立目标导向与实施过程的有效连接”、形成逻辑闭环的关键环节，也是自然资源部要求2019年重点推进的国土空间规划编制与后续规划动态调整完善的重要基础性工作。为结合实践编制并检验相关技术指南试行稿，自然资源部在全国范围内展开试点评估工作，都江堰市成为自然资源部主导下“年度现状评估”的四川省试点县市。

根据相关文件和技术指南要求， “国土空间开发保护现状评估”具有摸清城市发展现状问题、服务国土空间规划编制、建立多部门业务协同机制、探索规划动态调整及其他成果应用方式等重要价值。在初次进行的试点评估工作阶段，还肩负检验“技术指南”（试行稿）的可行性、可操作性的职责。基于“现状评估”的核心价值与全新的技术要求，本项目面临多重挑战：

第一，作为全国先行先试省的试点城市来开展国土空间规划实施评估，是先于国土空间规划编制而进行的评估工作，在成果体系和技术体系等诸多方面尚有待探索，《国土空间规划实施评估技术指南（试行）》中的内容体例如何真正服务于覆盖全域全要素、体系综合全面的国土空间规划？

第二，都江堰城市特色极为鲜明，拥有自然、文化、工程三大类型世界遗产，是国家历史文化名城、意图打造“国际生态旅游名城”，同时也面临“5·12”大地震之后的特殊安全问题。根据2019年4月版《国土空间规划实施评估技术指南》，共设置101项指标，存在部分指标获取难、代表性弱的问题；指标体系侧重全国推广价值，而对地方特色考虑较少。那么，全国统一的指标体系如何充分体现地方特色？

灾后涅槃的“三世遗”+国家历史文化名城

第三，作为兼有“国土空间规划前评估”和“现行空间性规划后评估”两方面意义的试点评估工作，既要进行城市运行状态评估与问题识别、规划实施绩效评估，也要提出规划编制建议。基于定量评估的指标，能否充分反映现实情况和问题成因？

第四，现状评估作为提升国土空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手、规划动态调整的重要依据，以后将每年定期开展评估工作。如何建立常态化机制，更好地服务于城市空间治理能力提升？

基于以上四大核心问题，按照“评估技术体系构建—评估指标体系搭建—评估技术方法创新—评估应用重塑”的总体思路，进行四大创新探索：

• 指标评估融合国土空间管控评估，创新构建面向编制的技术体系；

  
  

• 特色订制结合试点推广，提出指标体系优化建议；

  
  

• 多源数据校核结合主观评价，探索“人文关怀、动态监测”技术方法；

  
  

• 构建动态机制，明确权责划分，为国土空间规划编制实施监督提出建议。

本项目从内容体例、成果体系、指标规划衔接三个方面，构建“评估-编制-实施监督”一体化的技术体系。

首先，以指标体系为核心，结合地方特色与诉求，有重点地增加国土空间管控关键内容评估、实施保障环境和都江堰特殊制度环境评估。进行指标绩效、国土空间管控、规划实施环境三大方面综合评估，通过前两项评估把握趋势、识别问题和差距、检讨规划实施绩效，通过后一项评估进行风险识别、找到治理症结。

都江堰国土空间开发保护现状评估技术路线图

从指标体系构建、评价指标分型、指标计算方法界定、指标联动分析等方面着手，搭建系统化、精细化的指标评估技术思路。

首先，特色订制与试点推广相结合，提出指标体系评估技术思路。基于“特色导向、目标导向、规划导向、操作导向”四大原则，形成“核心+特色”的指标框架构建思路。

第二，面向推广，提出针对各类城市特点的“菜单式指标表”。基于各类城市的自然地理特征、生态环境品质、历史文化特征、经济产业特征、城市安全特殊问题等特征与特色，在自然资源部提供的技术指南标准指标体系基础上提出增设或删除指标的建议，另行增设与时空紧密关联、体现质量、效益和结构的指标，形成可用于全国推广的“菜单式”特色化指标体系。

第三，精细分型，提出指标分类评估方法。在“定量分析+定性分析+定位分析”的总体方法基础上，将指标分为对标型、自身提升型、目标评估型、区域赶超型四种类型，融合多种方法展开监测评价。

指标精细分型监测分析方法

第四，深化研究评估指标的内涵界定与计算标准，明确复杂指标的计算方法。提出城区范围划定的五种方式和三大原则，建立“三调”地类与国土空间规划和土地利用规划、城乡规划的用地分类衔接框架和口径差异校正重点，提出“基于用地分类和空间范畴”的建设用地核算方法。

第五，联动分析，联系多个指标评价结果综合分析系统性原因。国土空间开发保护现状评估的指标之间具有较强关联关系，需要对具有较强关联关系的指标进行分组联动分析，综合判断系统性原因，从而提出有针对性的对策。例如对经济和创新方面多个指标的联动分析，考虑创新发展所处的社会经济与“旅游城市”的特殊经济结构，综合分析要素投入、人才支撑能力，以及科技产出水平，全方位剖析都江堰创新优势短板、原因与动力因素。

综合运用问卷、访谈、大数据、高清卫片监测等多种技术方法，搭建全域全要素、全人群、全部门的多源校核、权责落地技术方法。

第一，结合都江堰旅游城市特征，引入多源数据分析。针对旅游人口流动大、计量难、设施需求多元的特点，结合手机信令、人口百米网格数据、POI、大众点评等多源大数据及购房人口户籍统计等传统数据，测算旅游和旅居人口规模、分布与设施服务水平。

城区日均流出量分析(左)  基于手机信令的旅游人口分布(右)

第二，针对“世界文化遗产”和“全域历史文化特色”，探索新数据新技术方法。针对都江堰“三世遗”和全域历史文化格局，采用历史影像解析山水格局与历史风貌的延续性、历史街区修缮水平，评估特色灌区-林盘-古驿道等非历史城区保护情况。

都江堰与平遥历史城区整体格局延续性(上)及自然环境覆盖率(下)比较

第三，指标客观评估与主观评估相结合，探寻数据背后的深层次原因。开门做规划，全域踏勘全覆盖访谈。项目组在都江堰全覆盖踏勘14个乡镇和5个街道，总行程逾1000公里、访谈19个乡镇街道，进行多轮座谈与访谈。发放城乡居民、游客两类调查问卷，实现市域城乡居民、省内、省外游客的全人群覆盖。主观评估与指标客观评估校核，探寻深层次原因。以调查问卷分析、座谈了解的主观评估为依据，深刻探寻指标分析结论与人的感受不符、与部门访谈不符的背后原因，主要包括指标不能反映实际情况、数量达标而质量或布局不达标两类原因，并据此提出更换更有代表性的指标、优化设施服务水平和布局等相应对策。

第四，影像监测与空间分析相结合，判定全域全要素矛盾图斑、区分问题责任。以ArcGIS软件进行空间分析，研究全域各类冲突图斑布局，结合历史影像数据分析问题责任。主要分为四类情况：历史遗留问题、规划未实施、统计口径差异、建设侵占和用途变更。

优化评估应用于国土空间规划编制实施监督的体制机制。提出建立常态化资料收集平台和评估机制建构建议，形成指标体系部门分工表，明确面向年度评估工作组织的部门权责。探索评估结果应用于绩效考核的方式，提出规划体系完善和部门工作重点建议。

服务国土空间治理能力提升的动态机制与权责划分

本项目在积累了丰富的技术创新基础上，也形成了积极成效与影响。试点中的经验探索积极向四川省自然资源厅进行汇报交流并得到认可；初步搭建了都江堰市多部门协同的常态化工作机制框架，为后续国土空间规划编制、每年开展评估工作奠定了良好的基础。基于本项目经验，于2019年8月形成了我院协同攻关课题《市县国土空间开发保护现状评估及现状评估指标体系》的研究成果，支撑了院内相关业务高效推进。

编辑/排版｜王淑芸

封面图｜图虫网

供稿｜清华同衡 总体规划研究三所