规划问道林 坚 (1969-)，男，博士，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系系主任、教授、博士生导师，北京大学城市规划设计中心负责人，国土规划与开发国土资源部重点实验室副主任。中国城市规划学会城乡规划实施学术委员会副主任委员。
叶子君 (1993-)，女，北京大学城市与环境学院城市与区域规划系博士研究生。
精彩导读
城市更新是一个永恒的话题，与城市发展的历史演进相伴相随。我国城市更新追溯到建国初期开始的旧城改造，在计划经济时代，实质是以解决城市职工住房问题为主开展的旧城区填空补实和住宅修建活动[1-2]。改革开放以来，工业化城镇化的快速推进，城市用地得以快速增长，得益于城镇土地有偿使用制度、以激发土地区位价值的旧区重建也有所开展。而今，受资源环境约束、耕地保护政策、生态文明建设等因素影响，外延扩张式的城市发展模式难以为继，我国总体上迈入城市存量更新时代。在此背景下，2015年党的十八届五中全会将“绿色发展”列为五大发展理念之一，绿色城市更新成为新时代国家城市发展的重要议题。
所谓 “绿色城市更新”，就是指区别于传统的高耗能、高污染、高排放、大拆大建式的模式，按照“以人为本”思想，以城市生态环境优化为前提，以绿色低碳社区建设为主要单元，以基础设施的绿色化改造为重要环节，推进资源环境、经济社会、居民生活协调发展的成本集约、功能复合、生态友好的城市更新模式。本文将聚焦“绿色城市更新”这一议题，从国内实践研判和国际经验借鉴的角度，分别予以分析，进而提出面向“十四五”的若干建议。
《北京城市总体规划(2016年-2035年)》要求 “老城不能再拆”、“建成区留白增绿”，城市绿色微更新相应提出，在部分大城市得以推行。城市绿色微更新是通过引进先进的生态营造技术，采用社区农业和家庭园艺等手段，绿化城市的“碎片化”空间，是一种“点”式更新。它强调提升小微空间的功能综合性，提高空间改造的公众参与度，从而修复城市的“点”状空间，达到修补城市肌理的效果。较具代表性的项目包括北京大栅栏历史文化街区的茶儿胡同12号院、上海民生码头更新改造。后者尊重原有地形地貌，结合黄浦江滨河步道的建设，完善上海绿地规划系统的结构布局，并将现有各类资源融入景观设计，避免不必要的重复建设，实现资源的合理利用。
我国老旧城区的基础设施建设存在设施数量不足、建设标准低、利用管理粗放等问题，亟待进行更新。2018年10月，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，明确：“要保持基础设施领域补短板力度，进一步完善基础设施和公共服务，提升基础设施供给质量”。城市基础设施的绿色更新不仅包括对市政公用工程设施和公共生活服务设施的更新，更强调对基础设施的绿色化改造。为此，我国目前普遍实施以建设海绵城市为目标的水生态基础设施更新以及城市地下综合管廊建设①，从而建立起勾通各类基础设施的绿色网络，有效改善城市整体的生态环境和安全保障能力[3]。
社区作为城市人口的集聚场所，是城市碳排放的主要来源[4]。据统计，我国城市总建筑能耗的50%以上均源自社区内的居住建筑[5]。因此，低碳社区更新成为破解能源短缺及能耗过高问题的重要抓手。2014年3月，国家发改委发布《关于开展低碳社区试点工作的通知》，提出在全国开展1000个低碳社区试点的目标，明确低碳社区试点建设的主要内容包括：以低碳理念统领社区建设全过程、培育低碳文化和低碳生活方式、探索推行低碳化运营管理模式、推广节能建筑和绿色建筑、建设高效低碳的基础设施以及营造优美宜居的社区环境等6个方面。基于此，北京市发布《低碳社区评价技术导则》，并明确了低碳社区的基本概念②。
1.2 绿色城市更新的主要挑战
一直以来，针对绿色城市更新，我国缺少整体性的空间规划和全局性的战略引导，致使实施中产生较多的资源消耗与利益博弈，城市景观破碎化、生态效益低下等问题未能得到根本解决。当前，只有深圳等少数发展水平较高的城市将绿色发展理念融入城市更新规划中。深圳针对绿色城市更新创新性地提出了整体性统筹优化设想，明确要在城市更新过程中全面落实“绿水青山就是金山银山”的理念，将城市更新与城市“双修”相结合，促进城市生产、生活、生态空间有机融合，并提出具体实施措施③。
在供给侧改革的背景下，基础设施建设作为重要经济领域之一，已得到普遍重视。例如，广州市在2017年斥资一千多亿元用于建设面向未来的交通基础设施；深圳市针对拆除重建类的城市更新项目要求将不少于15%的土地优先用于落实城市基础设施等。但是，当前绝大多数城市的主要着眼点为扩大有效供给和调整经济结构，主要侧重交通基础设施的升级提速，而非对交通运输、邮电通信、能源供给等各类基础设施的绿色化改造。根本上，我国城市基础设施绿色更新的困境在于资金不足，尚未建立起政府财政投入为主、社会资本参与为辅的多元化投融资机制，从而导致各方对基础设施绿色更新的动力不足。
我国低碳社区更新已从理念引入发展至技术选择阶段，更新目标也在节能减排的基础上拓展为对绿色、智能、可持续的追求。但总体而言，我国的低碳社区建设仍处于试点探索阶段，存在一系列问题亟待解决：一是当前低碳社区的更新理念仍停留在绿色环保层面，忽视了将社区作为单个复杂系统进行多层次、成体系的综合改善；二是政府在低碳社区更新方面存在部分职能缺失的问题，如：政策和法律法规不完善、低碳社区建设的评估和激励机制缺乏、低碳技术研发的投入不足、低碳经济宣传不到位；三是在低碳社区更新中，社区居民普遍缺乏对绿色低碳的认知和关注，如何真正调动居民的积极性是社区更新由“被动”变“主动”的关键所在。
国际上开展城市更新较早、经验较丰富的国家大多将“绿色”、生态环境优化美化纳入城市整体规划中。以新加坡为例，从“花园城市”发展为“花园中的城市”，主要依托于以绿色更新为战略目标的“概念规划”和“总体规划”，遵循“将城市建设在绿色随处可见的森林景观之中”、“建立生机勃勃的城市生态系统”、“增强市民对高品质的城市社区环境获得感和归属感”三项治理准则[6]。类似地，澳大利亚的悉尼绿色广场更新也遵循整体规划原则。在规划阶段，将可持续发展作为核心理念，提出名为“城市发展框架”的整体战略，并在空间布局、交通设施、生态环境等各个方面设定更新的宏观目标，构建全方位的区域绿色更新体系，为后期实施起到统筹和协调作用。
目前，一些进入精细化城市管理的国家或地区已不满足于“点”状或小范围“面”上的绿色更新，而是在基础设施更新的基础上，尝试构建贯穿整个城市的一体化绿色网络系统。目前开展较为成熟的是绿色雨水基础设施系统的构建，以美国的“费城绿色城市计划”和新加坡的“ABC水计划”最具代表性。前者提出雨水管理工具体系，其构成要素包括草地、小径和自行车道、湿地、城市农业、社区花园、透水地表以及可再生资源，核心是通过各种可持续方式减少排入市政管道的雨水，并实现对雨水的渗透、蒸发、回收和再利用的全程管理。后者的建设内容主要包括：在建筑的绿色更新中，设计绿色屋顶、垂直绿化、空中花园、水平地面绿化等，使得雨水经绿色屋顶过滤后可用于灌溉；在排水干道的绿色更新中，拆除原有的水泥设施，建设植被浅沟、生态净化群落等，利用植被增加地表水分涵养；在集水区的更新中，建设雨水花园、生物滞留池、人工湿地等用于净化、延缓、蓄积雨水的生态基础设施。
20世纪60年代以来，发达国家陆续将零碳发展作为应对气候变化的终极目标，并涌现出一些低碳社区建设的成功案例。例如，美国西瓦诺社区遵循分区制、社区建设准则及其绿色建筑标准，大大降低社区的能源消耗；瑞典哈马比社区基于生态共生系统，有效连接供水、废物处理、能源以及交通运输等各个子系统；德国弗班社区一方面倡导公众参与和协同治理，另一方面给社区规划留足弹性，如结合居民出行规律预留自行车道和电车轨道等等。
绿色城市更新的新动向是零碳社区建设。譬如，英国的贝丁顿零碳社区。一方面，它通过在建筑物屋顶和朝阳墙壁上安装太阳能光伏电板实现太阳能发电；另一方面，利用废旧木料和树木修剪下的树枝等作为燃料发电，大幅减少水电消耗。这些可再生能源除了为社区内居民生活服务外，还能向国家电网供应多余的电力。贝丁顿零碳社区的试验，在一定意义上实现了“零碳”向“负碳”的发展，即通过可再生能源输出，减少社区外化石能源的消耗，从而促进社区外的低碳发展。
在开展绿色城市更新时，应确保规划的统筹引领作用，注重以“点”带“面”、以“线”带“面”、以“小面”带“大面”，制定全方位、多层次的战略布局。做到：(1)城市政府负责编制绿色城市更新规划，与国土空间规划做好有效衔接；(2)拓展城市更新范围，不但关注已划入传统更新范围内的用地，还要关注直接影响城市品质提升、生态价值提高的各类“线”性空间，如城市重要景观廊道、生态廊道等；(3)由问题导向式再开发转向目标导向式更新，由资金平衡式再开发转向环境友好型更新，由单“点”再开发转向“点”、“线”、“面”协同更新。
3.2 建设绿色基础设施网络
首先，建立健全基础设施绿色更新的政策法规体系，完善相应工作的规划管理与建设实施机制；其次，对城市已建成的基础设施及其周边用地进行充分的绿色化改造，如在道路及其周边区域进行绿化更新，并与河流水系廊道相连，打造层次分明的一体化蓝绿生态网络体系。此外，建立交通运输、邮电通信、能源供给等各类基础设施网络的绿色评价体系，定期监测并评价城市生态环境状况，将评价结果作为绿色城市更新规划修编决策前及实施后评估的重要依据。
3.3 探索绿色零碳社区更新
在大力推进绿色低碳社区更新建设的同时，积极探索绿色零碳社区更新，主要内容包括：
一是更新目标。既要实现碳减排目标，提升社区环境友好程度以及居民生活质量满意度；还应探索城市与社区等不同尺度下的绿色更新机制及相互间影响，为自然资源、交通运输、建设管理等各部门设立有关更新工作的目标提供科学依据与理论参考。
二是规划设计。提出适应不同资源环境禀赋及发展诉求的绿色零碳社区的建设思路与方法。如在太阳能、风能、地热资源丰富的地区，应重点考虑新资源开发与利用；在水资源匮乏的地区，有必要设计水资源循环供给系统等等。
三是技术方法。重点探索：(1)建立功能复合的新型社区，减少对外部的依赖，促进社区内部的可持续发展；(2)推广建筑绿色更新，制定绿色建筑标准；(3)倡导低碳交通，营造绿色出行的友好环境；(4)充分利用新能源和可再生能源，降低传统能源消耗；(5)加强水资源利用，如建造透水铺装、雨水花园、景观蓄水池等；(6)实施垃圾分类回收利用，设立社区旧物交换站等。
3.4 创新绿色城市更新机制
绿色城市更新的工作离不开制度创新、制度建设，应在以下方面发力：
第一，探索增存挂钩“绿色折抵”机制。按照城市绿色空间总量不减少、质量有提高的原则，探索建立城市生态用地的增存挂钩式“绿色折抵”机制。具体而言，在国土空间规划编制阶段，允许将经存量建设用地开发改造而新增加的城市内部绿地或其他生态用地视同为城市外围地区的农林用地(绿色空间)，明确为存量开发增绿指标，同时划定可能占用农林用地(绿色空间)的建设区域，允许将指标与建设区域相挂钩；在国土空间规划实施计划管理的阶段，允许将存量开发增绿指标用于占用林地(或者占用耕地)的占补平衡。
第二，探索绿色全生命周期管理制度。确立全程绿色化更新的思路，按照绿色城市更新规划要求，在项目招商、落地、供地、开工、竣工、投产的全程实施监督各项生态指标与环境状况的落实情况，让每一宗土地、每一分资源、每一个环节都能发挥最大生态效益，同时建立科学高效、程序严密、灵活有度的更新决策机制，确保决策的多主体、多尺度特征。
注释
① 2019年初的全国住房和城乡建设工作会议提出：2019年的“十大任务”之一就是提高城市基础设施，重点包括用统筹的方式、系统的方法加强城市基础设施建设；深入推进海绵城市建设，加大城市黑臭水体治理和排水防涝设施补短板工作力度，制定实施城镇污水处理提质增效三年行动方案，加快城市和县城生活垃圾无害化处理设施建设，继续因地制宜推进地下综合管廊建设等内容。
1 阳建强, 吴明伟. 现代城市更新[M]. 南京：东南大学出版社, 1999.
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好多人说不能很方便找到我了
其实把咱们“城市规划”置顶就可以啦
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【Open Access】绿色城市更新：新时代城市发展的重要方向
