董祚继：土地市场化配置改革重在落实

2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。” 

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次要求，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。”时隔5年的两个《决定》，都把建立城乡统一的建设用地市场作为改革的主要任务，足见中央对这一问题的高度重视，同时显示出这一改革面临的困难和挑战。

经过一年的准备，到2015年初，农村“三块地”改革试点正式启动。经过33个县市试点近5年的努力，改革探索取得了重要进展，尤其是土地征收和集体经营性建设用地入市的改革意图基本实现，2019年8月完成《土地管理法》修改，主要改革成果取得了合法地位。接下来的主要任务就是推动改革和修法成果的落地。

因此，《意见》提出，“加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见”，“全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相关制度规定。”

产业用地制度改革作为供给侧结构性改革的重要任务，自党的十八大以来不断推出新的举措，已集成出台了《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（以下简称2019年版《指引》）。

《意见》重申了2019年版《指引》的核心要求，一是，“健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系”；

二是，“在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换。”

值得注意的是，《意见》首次提出“探索增加混合产业用地供给”，这与2019年版《指引》第11条关于“新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容该文件规定的用途设施（不包括商品住宅）建筑面积不超过15％的，仍按工业、科教用途管理”的要求，以及第13条关于“鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用”的要求相比，只是政策表述不同还是另有深意，尚需主管部门解读或细化规定。

一般理解，“增加混合产业用地供给”，是将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让，也就是俗称的“捆绑”出让，这与“工业、科教用途兼容一定比例其他设施用途”和“规划多功能复合利用”的含义明显不同。这种理解一旦证实，无疑是土地出让方式的重大变革，市场空间很大。比如，企业可以选择将某种市场前景长期看好、但短期投入很大的产业，与短期赢利丰厚的传统产业，以“捆绑”的方式申请土地出让供应。这种方式的最大好处，是解决了产业起步阶段投入巨大与赢利不足的矛盾，支持项目尽快落地，必然会受到市场的热烈反应，但如何防止国有土地资产流失，尚需制定相应的监管措施。

存量建设用地盘活一直是土地制度改革的重点。《意见》就此提出了三条措施：

一是，“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。”现有有关税费制度主要涉及城镇土地使用税以及土地闲置费（因企业原因未动工开发满1年、未满2年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴），而专门针对“盘活存量建设用地”提出完善税费制度尚属首次，如何落实有待观察。

二是，“以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。”已有的全国性规定主要包括2019年版《指引》和《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，前者涉及协议、作价出资（入股）等方式，后者涉及转让、出租、抵押等方式；地方性规定最早是2009年广东的“三旧改造”，其后陆续有其他省份出台了类似政策。《意见》的出台，将加速上述政策措施的落地。

三是，“深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。”

宅基地制度改革在农村“三块地”改革试点中进展相对不足，未来在宅基地有偿使用、有偿流转、放活使用权等方面，仍有较大改革空间；城乡建设用地增减挂钩迄今成效显著，未来通过扩大增减挂钩范围、完善组织管理方式等，也展现出相当潜力；二者相结合，可为乡村振兴和城乡融合发展提供强有力的用地支撑。

土地管理体制也是近年来改革的重点之一。《意见》主要涉及3个方面：

一是计划管理体制，“完善土地利用计划管理，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。在国土空间规划编制、农村房地一体不动产登记基本完成的前提下，建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划。”从“指标使用应更多由省级政府负责”到“三年滚动计划”，总体上延续了十八大以来计划管理体制改革的要求，是已有探索措施的深化。

二是异地交易机制，“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”。这是对2018年国办出台的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》和《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》的拓展和深化，两个跨省域指标交易办法实施以来，受到各地欢迎，但实践的广度和深度明显不够，需要加大力度。

三是统一管理体制，“实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记”。这是对本轮政府机构改革方案的进一步落实。

包括“完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，逐步形成与市场价格挂钩动态调整机制”和“研究制定土地、技术市场交易管理制度”。两项措施是推进土地要素市场化配置的基础性工作。

总之，《意见》明确了推进土地要素市场化配置的基本取向、主要任务和关键措施，尽管多数改革举措近年来已见诸相关文件，或已有地方试点实践，但鉴于土地制度改革“牵一发而动全身”，极为复杂和敏感，《意见》对有关改革要求进行重申、强调和补充，仍不失其必要性和重要性，要大力抓好落实。

    文章来源    

政之本

作者 | 董祚继

    编辑排版    

中规建业城市规划设计院  信息中心

 CONTACT US 

合作/投稿/转载请联系

xjxtd@126.com