基于288个城市政务公开数据的控规公示研究

一、研究区域及方法

（一）研究区域及数据

为深入贯彻习近平总书记治国理政的新理念，2017年政府推出《关于全面推进政务公开工作的意见》《政府网站发展指引》，各市陆续推进政务公开建设。各市控规数据的公开平台多是规划局网站、规划委员会网站，其次是嵌于政府门户网站的数据公开平台。另外，还有一小部分控规数据是在住房和城乡建设局进行公开，极少数地方政府设置了专门的规划管理公众平台进行公开(表2)。

表2 地方政府控规公开公示门户网站汇总

在全国政府政务公开的平台上，对控规公示数据进行了全面的收集整理，由于新疆维吾尔自治区、西藏自治区、青海省、宁夏回族自治区等地未进行控规公示，因此共获取288个城市( 副省级城市14个、地级市260个、自治州5个、自治县5个、地区2个、盟1个、林区1个) 的847个有效控规公示项目。利用获取的数据构建控规公示面板模型，空间数据是借助ArcGIS软件数字化形成的全国shapefile格式文件。

参照地方政府控规公开公示的制度办法，按照科学性、合理性等原则，研究从片区、地块公开选取6个指标，共24个具体评价指标，构建三级评价指标体系：片区—地块公开透明指数评价指标体系( 表3)。为了衡量控规公开公示过程中信息透明化程度，笔者构建了控规公示透明化指数(Publicity Information Transparency Index，简称“PTI”)。利用层次分析法在yaahp 软件中构造判断矩阵确定权重并计算片区公开指数、地块编制公开指数和地块调整公开指数，最终计算PTI分值，进一步分析全国控规公示特征。

为了进一步评价控规公示的空间特征，研究在GIS中以全国各市界的行政边界数据为基础，连接评价指标体系统计的各城市PTI，分析全国各城市PTI的空间分布特征，并采用高低值聚类、热点分析工具揭示控规PTI的热点集聚特征。空间集聚分析是Ord 与Getis测定全局高值与低值的集聚分布提出的高低值聚类方法，对数据集中的每一个要素进行统计，结果会显示分散分布的状态。

二、控规公开公示特征及建设模式

（一）控规公示的空间特征

全国控规公示在空间分布与热点集聚上呈现出与“胡焕庸线”(1935年胡焕庸提出了中国人口分布密度特征曲线，由此胡焕庸线被广泛应用，它不仅是中国人口分布的分界线，还是重要的自然生态界线，被称为“基本国情线”)高度吻合的基本特征，控规公示空间分布并没有突破“胡焕庸线”，东西部地区差异明显。进一步来看，在控规PTI空间分布上，“胡焕庸线”东侧各城市控规公示程度明显高于西侧。东西两侧城市的政府对公开的重视度不同，规划服务在公开内容和开放程度上存在明显差异。东南半壁的规划服务较为先进、完善，公众参与可进一步促进控规公示的开放；西北半壁的规划服务缺陷、规划公开规范宽严不一，碎片化、差异化降低了控规公示覆盖率(图1)。

在控规PTI 的热点集聚上，“胡焕庸线”两侧控规PTI热点集聚分异明显，全国以不平衡发展态势为主，在空间分布上由东中西部的沿海向内陆呈现均衡—逐步均衡—不均衡的态势。控规PTI热点区域集中在东南半壁，冷点区域主要集中在西北半壁，且总体呈团状发展，由东部向中部延伸，PTI 高值聚集在长三角、珠三角地区；西部控规PTI 不存在明显聚类热点聚集区域，以广东省、江苏省、浙江省和安徽省为中心向两侧辐射，聚类程度大。

全国控规公示的内容特征表现为三个方面：

(1) 公开内容整体发展不均衡，正副省级城市内容翔实，明显优于地级市；政治、经济、文化地位比较重要的城市优于一般城市。地级市的控规公开内容较为完善，但在信息完整度、内容可读性、可理解性和信息平台创新方面仍有待提高。

(2) 从内容分类上看，控规的公开内容集中趋势表现为结构性内容居多，控制性内容较少。片区结构性公开达到均值以上的城市有110个，地块控制性公开达到均值以上的城市有97个，内容覆盖率较低。其中，土地使用、交通组织的信息公开较为完整，指标体系、设施配套、城市设计引导和空间环境的信息公开有待完善；二级指标中用地布局的公开率达到80.48%，以用地布局、功能定位等结构性内容为主(图2)。

(3) 从图文形式来看，各市存在明显差距。上海、北京等城市的控规内容形式为法定文本、图集，内容详实、条分缕析；宁夏、甘肃和辽宁等省内各市的控规内容形式为单张规划图纸，电子政务公开中控规项目版块缺失，公众难以获取信息。

根据控规PTI与GDP的相关性分析结果可知，在政务公开的透明政府建设背景下，GDP值高的时候PTI 值会有一定程度的上升，两者存在弱正相关的关系(图3)。综合分析PTI与GDP影响程度结果可知，控规公示总体呈现4种模式，区域差异明显( 图4)。

(1) 发展引导型建设模式，政府紧随“互联网+政务公开建设”的政策引导，逐步提升控规公示透明程度。其中，以北京、天津为代表的京津冀城市群控规公示建设相对良好，控规公示水平较平均。以广州、珠海和东莞为代表的珠三角城市群控规公示建设为外向型，总体发展高于全国平均水平( 表4)。

表4 珠三角城市群各城市PTI与GDP

(2) 保守规避型建设模式，政府追求GDP建设，忽视政务管理，对控规公开公示的带动作用不足。其中，以济南、烟台、临沂为代表的山东半岛城市群与以西安、宝鸡、咸阳为代表的关中平原城市群控规公示发展迟缓，公开透明程度较低。

(3) 以公众参与为主导的开放互动型建设模式，地方政府控规公示具有稳健开放、多元互动的趋势特征。其中，以上海、苏州、杭州为代表的长三角城市群控规公示发展成熟，协同引领建设规划公开地图系统，平台数据搜索和意见反馈功能较完善，通过信息平台的多元主体互动，从而实现公众参与控规的公开公示。地方政府对公开平台的重视程度是推动开放互动型控规公示建设的保障，电子政务公开可推进开放数据平台建设，从而进一步提升政府公共管理能力。

(4) 以透明决策为突破口的服务公开型建设模式，政府平台开放力度较强，公开项目数量多、内容覆盖率高。其中，以三亚、文昌、万宁为代表的海南省等市控规公示透明程度较高。在2018年中国政府透明度指数排名中，海南省排名靠前，其在决策公开、服务公开等方面的管理较为完善。由此可见，透明政府的政策导向对控规公示制度的建设有积极作用。

现阶段各地政府控规公开公示建设呈现出4 种不同的发展模式，这些模式背后的影响因素主要包括透明政府政策建设的导向性、地方政府开放的差异性和信息公开机制的系统性三方面。

1、透明政府政策的导向性

以透明政府建设为靶向的政策引导对控规公示有显著影响，各地政府在政策的吸纳能力、主动执行和响应机制等方面存在差异，形成特有的公开制度建设模式。在国家层面，改革开放40年来中国透明政府建设取得长足进步。《2006—2020 年国家信息化发展战略》确立政务信息目录，推动信息公开；2016年“互联网+政务服务”战略推进政府服务模式改革，对接公共服务；2019 年《城乡规划领域基层政务公开标准目录》明确规划公开服务清单，落实公众参与监督作用。在区域层面，城市群抱团发展、良性竞争、积极响应政策引导，建立健全公开制度，如珠三角、长三角城市群控规公示表现出明显的热点集聚特征，西部内陆城市群控规公示表现为低值扩散特征。在省级层面，地方政府政策敏感性差异明显，处于控规公示探索期的海南省各城市紧跟执行透明政府建设政策，按照控规管理规范主动公开信息，以透明决策为突破口建设控规公示模式。

2、地方政府开放的差异性

各地政府对城乡规划领域基层政务公开的重视程度决定规划公开管理机构建设的专业性与精深度。政府引导控规公示技术平台走向开放互动，是推动地方政务的城乡规划领域政务公开建设的重要保障。以上海、杭州和苏州为代表的长三角城市群，建立了完善的政府信息公开平台，且时间较早，内容版块齐全，如上海于2008 年施行《上海市政府信息公开规定》，主动公开征集内容涉及中长期发展规划、专项规划、区域规划和重大规划的意见；杭州市建立了规划公开地图系统，并大力开展“阳光规划网上行”工作；苏州市人民政府官网下设政府信息公开专栏，并开展空间规划智库平台，加快规划电子信息化脚步。这在一定程度上说明各地政府对城乡规划领域政务公开的重视度是控规公示建设的影响因素之一。

3、信息公开机制的系统性

信息公开机制的系统性在不同程度上影响着控规公开公示制度建设。在公开标准上，东西部标准宽严不一，其碎片化特征导致发达地区与落后地区的公开程度差异明显，相对落后地区的公众无法获得有效控规公示信息，公众的利益无法得到保障。在规划内容上，保守规避型地方政府规划内容覆盖度低，系统性不足，政务公开并未涉及规划项目，公众参与的渠道受阻，如济南、烟台和临沂等城市的政务公开中重项目轻规划，重视建设项目批前公开，忽视批后公开，缺乏对控制性内容的公开。在公开系统上，发展引导型地方政府对信息公开机制进行了优化创新，建设规划资源共享平台，提升系统信息化水平，如广州市建立的规划公开GIS查询系统、东莞市建立的控规成果查询系统和合肥市建立的地图查询系统等，便于公众直观查阅控规地块在地图中的位置及信息。

三、控规公示制度建设的优化建议

为了提升各地控规公示建设水平与实现政府透明治理，本文从建设目标、公开内容、绩效评价和平台建设四个方面构建控规公示建设框架(图5)，在此基础上综合控规公开公示制度与公众监督反馈机制两个维度的双核互动(图6)，提出控规公示制度建设的优化建议。

控规编制管理在经济和土地整体有序发展方面发挥了积极作用，但也存在规划服务缺陷、公开失效等问题。建立科学高效、职责清晰的控规公示制度，科学搭建国土空间基础信息平台，推进构建以人为本的信息开放机制，是实现控规编制规范化、管理科学化的关键举措，是实现土地高效集约使用、国土空间规划科学管控的重要手段，是保障城市共建共治、可持续发展的必然要求，三者共同构成控规公示制度建设的目标。

在公开内容上，完善政府面向控规的基层政务公开目录。在控规公开透明度上，以差异管控、保证弹性为导向，强化法定内容控制性指标的刚性，为结构性内容预留指标弹性。各地方政府与数据开放平台协作制定标准，保证控规公开内容的透明与科学。在控规公开类别上，提高公开内容的覆盖率、透明度，目前的控规公开内容中，结构性内容居多，控制性内容较少。因此，应扩大公开公示内容的指标类别，提供完整的数据，尽可能做到控规内容、图纸、指标全覆盖，明确控规公开公示的指标内容、范围、形式和更新频率。其中，结构性内容的交通组织指标还需加强，控制性内容的设施配套、城市设计引导等指标有待完善；同时，应明确控规信息开放标准，在不影响国家安全和项目建设的前提下，尽可能提高信息透明程度，以积极开放的态度与公众建立双向反馈监督机制。

在绩效评价中，加快推进集综合指标、专项指标和满意度评价于一体的多维绩效评价体系的建设。综合指标对控规公示信息质量进行评估，评估结果是公开透明程度的宏观反映；专项指标包含结构性、控制性内容，从中观层面全面评价控规公示透明度，进一步完善各地控规公示建设。满意度评价是基于反馈监督的角度评估社会管理中公众参与的质量，需加强互动式参与、交互式参与，完善控规公示运作机制。

在平台建设上，推进多元化平台建设，引入第三方评价机构。实现控规公开公示制度与公众监督反馈机制的双核互动，引入创新性公共管理机构，是完善控规公示平台建设的重要内容，是实现国家空间治理能力提升的重要工具。首先确定科学统一的顶层设计框架，既保证刚性管控控规公开指标内容，同时维持政务公开平台弹性运作；其次搭建信息化城市管理系统，建立科学高效的发布机制。公众参与模块应逐步建设“互联网+参与社区”机制，打造移动社交平台公众参与的创新型接口；采用循序渐进的模式，建立科学有效的信息反馈机制。同时，引入审计治理的第三方公共管理机构，整体评估各地政府控规公示情况，保证绩效评价的公平公正，从而实现科学规范的规划调控。