规划问道【文章编号】1002-1329 (2020)06-0009-06
【中图分类号】TU981
【文献标识码】A
【doi】10.11819/cpr20200603a
【作者简介】
黄征学 (1975-)，男，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，研究室主任、研究员。
精彩导读
欧美等发达国家规划体系相对比较简单，协调的任务并不繁重。如，美国联邦、州、市县三级政府架构中，联邦和州政府基本不参与具体规划的编制，总体规划和详细规划多数由市县的规划委员会完成，规划在编制过程中得到充分的协调[1]。德国联邦政府、州政府、市县政府规划编制重点非常明确[2]，协调难度不大。中国的规划体制与欧美国家差异大，各层级政府的权责关系并不特别清晰，部门职能也有交叉重叠，规划协调的任务较为繁重。有学者从当时的体制框架出发，认为加强规划的协调，重点是建立规划衔接协调机制、明确规划协调主体、突出规划协调内容[3]。有学者从改革规划体制着手，提出消除“规划打架”现象最彻底的办法是改革部门管理体制，打破条条式管理方法，由一个部门进行各种规划的制定和相应的立法[4]。有学者从协调各类规划关系的角度提出，明确规划在宏观管理体系中的地位，构建规范的指标体系和重大工程，推动规划之间的协调[5-6]。也有学者从国家规划体制改革的大背景出发，探讨了发展规划、空间规划、专项规划各自的定位及演进的逻辑[7]。但大多数的研究都是两大规划体系内部关系的协调。在发展规划体系内部，有学者认为要理顺规划体系和规划管理体制，推进规划编制的科学化、民主化、规范化和法制化[8]。有学者认为，把主体功能区规划作为发展规划的总控，完善发展规划体系，强化发展规划的落地保障[9]。关于空间规划内部的协调，学者们认为要以共同的价值取向、共同责任、管理机制、技术途径、反馈机制等方面协作配合为突破口，解决主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划各自为政的问题，以便土地利用总体规划和城市规划能够具体落实[10-11]。党的十八届三中全会以来，随着规划体制改革的深入推进，学者们的研究集中在市县推进“多规合一”的路径上，试图通过“多规合一”协调解决规划内部的问题[12-14]。但在试点过程中发现，把经济社会发展规划中的目标指标、重大项目、重大工程、重大政策、重大改革等内容整合到国土空间规划中有难度。此后，经济社会发展规划再没有纳入国土空间规划试点的范畴。《若干意见》也指出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”。这是国家文件首次明确主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划属于空间规划。同时，该文件也意味着发展规划体系和国土空间规划体系将长期并存，二者关系的协调至关重要。
伴随着规划体制改革的推进，理论界对规划协调关注的重点和焦点也在转移，对推动规划协同发展、激发规划合力等方面都发挥了重要作用，许多研究结论具有重要参考价值。党的十九大以来，随着国务院机构改革到位，规划管理体制发生了重大变化。健全国家规划体系，发挥发展规划战略导向作用，发挥国土空间规划基础作用，需要高质量协调二者的关系。本文试图从历史视角，阐释规划体制演进的历程，分析国家规划体制改革的大背景下发展规划和国土空间规划协调中存在的难点，然后，结合中央的《意见》和《若干意见》的精神，提出改善问题的政策建议。
国家于1953年借鉴苏联的经验开始编制第一个“五年”计划。“一五”计划中全部基本建设投资的58.2%用于工业基本建设[15]，而实施156项重大工程又最为关键。为配合国家的工业建设任务，原建工部城建局在原国家计划委员会的领导下在西安、兰州、武汉、郑州、包头、富拉尔基、杭州、上海、邯郸、石家庄等重点工业城市开始编制城市规划[16]，制订土地使用办法，落实发展计划中的重大生产力布局。这个时期，发展计划主要解决“干什么”，城市规划重点关注“在哪干”，二者高度契合。同时，为保证国家发展计划能够落地实施，城市规划局由原国家计委和原建工部双重领导，机构融合程度也非常高。此后，虽然国家机构历经多次调整，但原国家计委参与领导城市规划的职能在改革开放前均有保留。不过，“一五”计划编制和实施的成功并没有延续下来，“二五”计划至“五五”计划都没有真正地颁布，城市规划也受到了很大影响。计划经济时期，发展计划是统领政府资源分配的重要手段，城市规划是开展生产力布局的重要方式，两者高度融合，但这个时期的融合主要体现在工业、特别是重工业发展上的融合，是低水平、低层次的融合。
2.2 规划体系分异发展阶段
改革开放以后，随着国家经济体制改革的深入，政府管理经济的手段开始发生变化。五年计划中实物量指标逐步减少，价值量指标更加宏观，计划的内容也从工农业逐步拓展到经济、社会和环境领域。“六五”计划也改为国民经济社会发展计划，增加了“社会”两字。为保障发展计划落地生花，从“七五”计划开始，区域、城镇化等空间方面的内容占比也逐步升高。同时，改革开放的红利释放后，经济增长步入快车道，生产与生活、发展与保护的矛盾开始凸显。1982年，组建城乡建设环境保护部，“会同国家计委，负责审查城市总体规划，做好城市总体规划与国民经济发展计划的衔接工作”[17]。1984年国务院颁布的《城市规划工作条例》强调城市规划要“不断改善城市的生活条件和生产条件，促进城乡经济和社会发展”。1986年，成立国务院直属的国家土地管理局，负责全国土地的统一管理和规划。同年颁布的《土地管理法》明确“城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应该符合城市规划”。尽管法律对规划的衔接和协调提出要求，但在实践中，由于发展计划引领增长、城市规划协调生产生活空间、土地利用规划强化耕地保护，目标差异和机构分立导致演化路径逐渐分离，逐步形成发展计划(规划)与空间规划两大并行的体系。不过，这个时期，“重编制，轻实施”，规划之间的矛盾没有充分彰显。
2.3 规划体系相互冲突阶段
进入21世纪以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国家管理经济的方式和手段开始发生变化，政府从批具体项目转向批规划，规划实施有了强有力的抓手。规划也被理解为“第四种权力”，“部门权力规划化”的倾向愈演愈烈，规划管理陷入各自为政的窘境[7]。据不完全统计，“十五”时期，国务院有关部门共编制了156个行业规划，省、地(市)、县三级地方政府编制的“十五”规划纲要、重点专项规划、行业规划等有7300多个[3]。同时，伴随着经济高速发展，空间资源竞争越来越激烈，各部门规划开始向空间延伸。2001年原国土资源部在天津和深圳开展国土规划试点，2006年国家发改委在浙江、江苏、辽宁、河南、湖北、重庆、新疆、云南等8个省区开展省级层面主体功能区规划试点，2008年颁布实施的《城乡规划法》把规范范围从城市拓展到城乡。此外，各部门出于管理需要，在技术和制度上制定差异化规定，并不断加码，导致其他部门日益难以介入和对接本部门的数据、规划和政策，形成较强的“反公地悲剧”[18]。一块地不符合其中任何相关规划，都不能利用，加大政府协调成本，降低行政效能。意识到规划“打架”问题，国家开始积极推进规划体制改革试点。2005年，在总结试点经验的基础上，出台国发《若干意见》，明确发展规划体系的组成、定位和关系。但由于空间规划之间的冲突比较大，国发《若干意见》没有涉及相关内容。
2.4 规划体系协同发展阶段
“十一五”以来，规划之间的冲突越来越激烈，规划体制改革已迫在眉睫。党的十七大首次提出要完善国家规划体系。2008年，上海、武汉相继合并原国土部门和规划部门，开展“两规合一”，试图从机构改革入手，推动空间规划深度融合。2010年，重庆借统筹城乡综合配套改革试验区先行先试之机，开展“四规叠合”。2012年，广州市在保持原有政府架构的条件下，率先在特大城市中探索开展“三规合一”[19]。主要集中在发达地区大城市的“多规合一”试点，是“自下而上”向国家部委争取发展权的过程。党的十八届三中全会之后，国家先后部署在28个市县和9个省开展空间规划试点，积累了丰富经验。2018年3月，国务院机构改革，把主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的职能纳入新组建的自然资源部。至此，空间规划“三国演义”“多规混淆”的局面基本结束，空间规划深度融合为国土空间规划。此后，规划协调的矛盾和焦点由各类空间规划的融合发展转向发展规划与国土空间规划的协同发展。2018年5月中央印发的《意见》提出发展规划要“明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为国家空间规划留出接口”。表明空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局将是两大规划协调的重点内容。同时，为加快形成统一的规划体系，《意见》进一步明确了各规划的定位，强调规划在编制、实施中的协调，推动规划体系协同发展。与改革开放前相比，此时的协同是新发展理念在规划中的协同，也是“五位一体”总体布局在规划中的协同，是全方位、多层次、全领域的协同，与计划经济时期仅仅是工业项目布局和工业区的融合明显不同。
3.1 规划衔接机制不健全
加强规划衔接是提升规划合力的重要保障。《若干意见》指出“强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用”。《意见》更是明确要求“建立健全规划衔接协调机制，明确衔接原则和重点，规范衔接程序，确保各级各类规划协调一致”。目前，规划衔接的原则和程序相对清晰，衔接的重点集中在约束性指标、发展方向、总体布局、重大工程和风险防控等方面，但衔接机制尚未建立。我国规划体系演进的历程表明，改革开放前规划编制机构融合程度高，规划之间衔接总体比较好。改革开放后，机构独立性逐渐增强，尽管法律要求规划之间加强衔接，但由于缺乏机制保障，衔接的方式主要是部门之间征求意见，关注的重点也是指标规模是否相同，很难把握规划发展方向、空间格局、重大工程、重大项目和风险防控等核心内容，规划衔接程度不深，规划之间的冲突较大。有时甚至会为部门利益把规划中的创新点平衡掉，达不到规划衔接的效果。在“多规合一”试点中，土地利用规划与城乡规划、林业规划等之间图斑的差异充分得以暴露。
3.2 规划审批机制不协同
推进规划审批协同是加强上下级规划衔接的关键。发展规划在编制前先由党委提出制定规划的建议，然后政府根据建议负责编制规划，最后由同级人大批准通过。在国土空间规划体系构建过程中，《若干意见》对规划审批体制的规定较为复杂。如，《若干意见》规定国家级国土空间规划由党中央、国务院审定后印发，省级国土空间规划经同级人大常委会审议后报国务院审批，需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，经省级政府报国务院审批，市县国土空间总体规划由省级政府根据当地实际确定规划审批内容和程序。同时，《若干意见》也指出，“精简规划审批内容，管什么就批什么，大幅缩减审批时间”，意味着同一本国土空间规划有可能由不同层级的政府分别审批。如果发展规划和国土空间规划中相互矛盾的内容刚好是上级政府审批的，该如何协调呢？地方人大通过的规划具有法律效力，上级政府审批内容具有行政效力，这时就会出现下级人大和上级政府究竟该服从谁的悖论。
3.3 规划期限和层级不一致
规划期限和规划层级相同是推动规划衔接的基础。经济社会发展是快变量，规划期限比较短。根据2005年国发《若干意见》精神，发展规划的期限为5年，并且明确发展规划“由国家、省(区、市)、市县三级组成”。2018年，中央印发的《意见》也指出国家规划体系“由国家、省、市县各级规划共同组成”。尽管《意见》没有明确写“三级”，但归类中“市县”属于同一层次。国土空间是慢变量，规划期限比较长。为契合基本实现社会主义现代化强国的目标，首轮国土空间规划的期限为15年。关于规划层级，《若干意见》划分了国家、省、市县和乡镇等层级，当然，乡镇层级并没有强制要求独立存在。《若干意见》指出，“各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划”。更何况，乡镇主要编制详细规划，落实上级国土空间总体规划的要求，层级差异稍好协调，但规划期限的协调难度较大。根据《意见》对统一国家规划体系的要求：发展规划是统领，空间规划是基础，专项规划和区域规划是支撑，短期规划如何统领长期规划，才能发挥作用呢？这些都是发展规划和国土空间规划协同发展中的难点。
3.4 规划实施协同性不高
规划实施是规划管用的重要标志。与2005年国发《若干意见》强调规划编制相比，《意见》和《若干意见》建立了编制、目标、协调、实施、评估、调整监督、考核等全链条、全方位、全过程的管理流程[7]，夯实了规划引领的基础。但是规划实施协同性并不高。如，《意见》提出建立规划实施年度监测分析、中期评估、总结评估、动态调整、监督考核等机制，并且提出建设国家规划综合管理信息平台；《若干意见》也指出建立健全动态监测评估预警和实施监管机制、健全资源环境承载能力监测预警长效机制，以及建立国土空间规划定期评估制度，并且也强调完善国土空间基础信息平台。既然都有动态监测、都有督察考核、都要建立信息平台，有关信息是否可以共享、有关举措能否协同实施呢？又如，《意见》指出“国家发展规划实施情况纳入各有关部门和地方各级领导班子、领导干部考核评价体系，探索实行规划实施考核结果与被考核责任主体绩效相挂钩”，《若干意见》也要求“研究将国土空间规划执行情况纳入领导干部自然资源资产离任审计，作为党政领导干部综合考核评价的重要参考”，如果能够共同考核、考核结果能共用，规划实施的协同性将会大幅提升。因此，除提高规划编制的衔接外，规划日常监测、规划实施等方面的协同性也有进一步提升的空间。
4.1 加快构建规划衔接机制
第一，加强规划研究衔接。顺应经济发展规律，结合规划的编制，共同拟定空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局等领域的相关课题，由两个部门联合组织攻关，尽可能在研究层面达成一致，奠定规划编制衔接的基础。在暂不具备联合攻关的条件下，建议让更多的规划专家委员会成员交叉任职，使多数问题在规划编制阶段达成共识，降低后期协调成本。第二，做好规划衔接。重点衔接规划的约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程和项目、风险防控等内容，对有争议的部分由发展规划编制部门和国土空间规划编制部门共同审查论证，共同研究提出解决方案。第三，尝试建立规划审议制度。探索建立不代表政府利益的、有广泛代表性的、非政府的规划咨询审议制度[3]，受政府或相关部门的委托，对规划衔接中有争议的内容开展研究，并将咨询或仲裁意见直接报告委托政府或部门，供决策参考。
4.2 推动规划编制流程再造和审批制度改革
第一，优化发展规划编制流程。鉴于发展规划编制前各级党委的建议基本都集中在规划理念、规划原则、重大任务等方面，且市县层面的规划建议与规划思路、规划纲要以及与国家和省的建议多有重复，可以考虑在充实国家和省两级党委建议的基础上，不再要求市县党委提编制规划的建议，优化发展规划编制流程。第二，大幅度减少需要国务院审批国土空间规划的城市数量。根据《意见》的精神，下级规划需要与上级规划衔接，意味着除直辖市外的城市发展规划是不需要与国家发展规划相衔接的，但由于部分城市国土空间规划不仅要与国家国土空间规划相衔接，还需要国务院审批，就会存在服从谁的悖论。为尽量减少法律效力和行政效力的矛盾，建议压缩报国务院审批城市的数量。第三，优化国土空间规划的内容。建议进一步明确各级政府在国土空间管理中的权利和责任，按照“管什么就编什么”的原则，优化各层级政府国土空间规划编制的内容和重点，尽量避免一本规划、多层审批。第四，逐步理顺规划审批机制。在明确各级政府权利和责任的基础上，协同推进发展规划和国土空间规划审批制度改革，统一要求各类规划要上级政府审查，但由同级人大或人大常委会审议通过。
4.3 协调好两大规划期限和层级之间的矛盾
第一，强化规划期限衔接。建议国土空间规划把5年期的任务作为重点，强化与发展规划的衔接，提升专项规划的支撑作用。同时，以5年为周期，开展国土空间规划的评估，根据形势的需要进行修编，妥善解决好两大规划期限不一致的问题。鼓励和支持发展规划及专项规划对接社会主义现代化强国建设两阶段的目标，开展远期展望，为国土空间规划提供战略指引和支撑。第二，发挥年度计划的桥梁纽带作用。规划编制完成后，要明确时间表、制定路线图，把重点任务分解到年、分解到部门，用年度计划推动规划实施。加强发展规划和国土空间规划中主要目标、重大项目、重大工程、重大政策和风险防控等重点内容在年度计划中的衔接，共享相关信息，确保规划的年度计划保质保量完成。第三，妥善处理规划层级的差异。鉴于乡镇国土空间规划主要是落实市县国土空间规划的内容，不需要研究空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局以及划定“三线”，没有发展规划统领、也没有专项规划的支撑，建议乡镇只编制详细规划，作为国土空间规划体系中“三类”(总体规划、详细规划和相关专项规划)中的一类(详细规划)，而非作为单独一级存在。
4.4 提高规划实施的协同性
第一，协调好发展规划和国土空间规划的监测与评估。强化发展规划中年度监测以及国土空间规划动态监测预警、资源环境承载能力监测预警之间的协作，建立信息共享机制，把监测结果作为重大项目、重大工程落地审批的依据。推动发展规划总结评估和国土空间规划动态评估的协调联动，把评估结果作为新一轮发展规划编制和国土空间规划修编的依据。第二，加强发展规划督导评估和国土空间规划执法督察的协作。建立发改部门督导评估和自然资源部门执法督察的共享机制，及时发现规划实施中遇到的问题，提出解决问题的政策建议。第三，加强规划执行情况评估结果的综合应用。改变规划执行结果分别考核的状况，统筹考察地方各级领导班子、领导干部规划执行情况，并把考察结果作为选用干部重要参考指标，加强考核结果的综合应用。第四，畅通国家规划综合管理信息平台和国土空间基础信息平台的联系。优化规划治理基础数据库，制定数据共享责任清单，畅通两大信息平台的联系，搭建国家、省、市纵向贯通，各行业部门横向协同的规划监督实施信息平台，强化规划实施日常监管，用信息化、大数据等手段提升规划实施的协同性。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【Open Access】发展规划和国土空间规划协同的难点及建议
