规划问道
长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力地推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。实施乡村振兴战略，需要大量投入，仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求，必须拓宽资金来源渠道，建立健全乡村振兴投入稳定增长的长效机制。
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称《意见》），调整完善了土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。日前，国务院新闻办公室举行新闻发布会，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊，农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀就《意见》有关事项答记者问。
土地出让收入使用长期以来向城市倾斜，现在出台这项举措晚不晚？对增加乡村振兴的投入能起到多大作用？
韩俊：土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益主要还是用在城市，城市建设可以说对“土地财政”的依赖性是很大的。我们作了一个统计，从2013年到2018年全国的土地出让收入累计高达28万亿，扣除成本性支出以后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计是1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，用在城市建设的比例比农村要高得多。
随着城镇化进程加快，征地规模和土地出让规模不断扩大，土地出让收入占地方财政收入的比重也大幅度提高，向城市倾斜的土地出让收益分配格局，确实是有力地促进了城市建设。2019年我国城镇常住人口已经由1978年的1.72亿人，增加到了8.48亿人，城镇化水平由17.9%提高到了60.6%，可以说经历了一个史无前例的城镇化进程。长期以来，土地出让收入用于农业农村的比例偏低，这是造成农业农村建设投入不足的一个重要原因。党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，中央不断强化顶层设计，建立健全乡村振兴制度框架和政策体系。要全面促进乡村振兴，需要真刀真枪地干，需要真金白银地投。因此，必须要建立财政投入稳定增长的长效机制，这是非常重要的。
除了继续增加财政一般公共预算“三农”的投入以外，也要想办法拓宽资金来源渠道，提高土地出让收入用于农业农村的比例，就是一个重要的资金筹措渠道，是一个重要的制度安排。
现在我们这个城镇化水平已经超过了60%，已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段了，到了该把土地增值收益更多地用于“三农”的时候了。现在要解决好发展不平衡不充分的问题，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须加快推进乡村全面振兴，可以说乡村发展就是扩大内需的一个重要战略支点，必须下决心解决土地增值收益长期以来“取之于农、主要用之于城”的问题。对这个问题，党中央、国务院高度重视，2018年、2019年和2020年中央一号文件都对调整完善土地出让收入使用范围，提高用于农业农村的比例提出了明确要求，这充分体现了中央对于建立稳定可靠的实施乡村振兴战略资金来源的高度重视。这项改革的意义是非常重大的，它可以引导资源要素向乡村流动，实际上是在土地出让收益这个蛋糕里面多给农村切一块，这是城乡利益格局的重要调整，是构建新型工农城乡关系的一项重大制度安排，也是落实农业农村优先发展的一项重大举措。
最近几年，全国土地出让收入一年要达到6、7万亿元，土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于“三农”增加了600、700亿元的投入。毫无疑问，这项改革的逐步实施，将会对实施乡村振兴战略提供一个有力的资金支持。
《意见》当中提出为提高土地出让收入用于农业农村的比例，各地可以结合本地实际从两种计提方式中选择一种组织实施，请问这是出于什么考虑？
韩俊：这项改革的总目标，是把土地出让收益用于农业农村的比例提高到50%以上，做这样的规定是为了落实土地增值收益“取之于农、主要用之于农”的要求。对于如何来实现这个目标，我们在起草这个文件的过程中征求了各个方面的意见，主要是有两种意见：一种意见是按照土地出让收益一定比例计提，文件提出了这方面的目标的要求。另一种是按照土地出让收入的一定比例计提。
应该说这两种方式都是可以操作的，也各有利弊。土地出让收益是土地出让收入扣除征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等成本性支出后的收益，反映了各地实际可以统筹使用的资金规模。但是土地出让成本性支出的标准很难统一规定，一些地方很容易通过做大成本性支出，来缩减土地出让收益，这样一来的话就会导致政策效果大大缩水，这个情况确实是存在的，我们在调研中也遇到很多这样的情况。土地出让收入是直接缴入地方国库的，收入数目是有据可查的，便于操作和监督，但是它不能够完全反映地方可以使用的资金规模。在征求地方意见的过程中，不少省份选择按收入的一定比例来计提，也有不少的省份选择按收益的一定比例来计提。
所以说为了照顾各地实际，避免“一刀切”，文件提出了两种方案供地方来选择。
第一种是按照土地出让收益的50%以上进行核定，但是如果全年应计提数小于土地出让收入的8%，则按不低于土地出让收入8%计提。为什么按收益计提还又加了一个不低于土地出让收入8%的条件，主要考虑是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，这样一来会虚增土地出让成本，会缩减土地出让收益。文件里明确提出，不得虚增土地出让成本、缩减土地出让收益。如果不作这样的规定，在有些地方政策就会缩水。
第二种方案是按照土地出让收入的10%以上进行核定。地方选择哪一种方式都可以，由省里自己来定。各省（区、市）对辖区内的市、县可以设定一个差异化计提的标准，我们是以省（区、市）作为一个核算单位的，全省无论按哪种方式计提，总体上要实现土地出让收益用于农业农村的比例不低于50%的目标要求。
目前土地出让收入的计提资金在使用方向上规定得过细，存在资金“撒胡椒面”的问题，请问怎么提高资金使用收益？
韩俊：为了防止支出碎片化、提高资金使用的整体效益，文件提出要统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金，与实施乡村振兴战略规划衔接好，一定要聚焦补短板、强弱项。文件提出，各地可以根据乡村振兴的实际需要，坚持精打细算，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合土地出让收入用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复，以及以工代赈工程建设等十几项。这些方面都是实施乡村振兴战略需要补的突出短板，都是一些比较紧要的任务，必须集中资金优先予以支持。乡村振兴的一般性工作任务，要争取通过其他渠道统筹解决资金问题，不列入这项改革增加的资金使用范围。
同时，文件还强调，加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接。也就是说，不能因为这边增加了土地出让收入的资金，那边就把一般公共预算支农投入减少了，这样做是与这项改革的初衷背道而驰的，必须持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，防止产生挤出效应。
土地出让收入主要集中在经济发达地区，对于经济不太发达的地区来说，乡村振兴任务是比较重的，但是土地出让收入又不够，会不会出现一些地区计提资金用不完、一些地区不够用的情况？
韩俊：土地出让收入现在一年高达6、7万个亿，今年有可能突破7万亿。但是土地出让收入的分布是很不均衡的，经济发达地区，特别是一些大城市、中心城市，土地出让价格高，地方政府土地出让收入规模大、计提资金就多，但是这些地方农村的发展水平也相对较高。一些经济欠发达的地区，特别是在县一级，土地不值钱，价格很低，差距太大了，这些县可能土地就几十万一亩，到了省会城市土地就到了千八百万，甚至到了一些更重要的地段就是数千万一亩。这些欠发达的县市土地出让收入实际上是不多的，但是这些地方乡村振兴补短板的任务是非常重的。为了防止出现有的地方计提的资金用不完、有的地方计提得很少，根本不够用，《意见》对健全中央和省级适当统筹的资金调剂机制作出了安排。
土地出让收入用于农业农村的资金主要还是应该由市、县政府安排使用，但是省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中，统筹一定比例的资金，在所辖各地区之间进行调剂，重点是支持粮食主产县和财力薄弱县。具体省里面怎么统筹、统筹多大的比例，是由地方来自主确定的。但是我们考核的标准就是到“十四五”末，土地出让收益用于农业农村的比例必须达到50%以上，还设计了一个附加条件，这个底线就是不能低于土地出让收入的8%，省里下一步还要制定具体措施。
目前，在中央层面从土地出让收益中计提的是农田水利建设资金，以及市县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费，这些方面中央都会统筹一定比例的资金。今后，中央还会继续按照现行规定和标准来统筹一定资金，这个比例是不变的，不去增加地方负担。考虑到粮食主产区和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重，文件强调，中央财政统筹的资金要向这些地区倾斜使用。
北京、上海等地的土地出让收入是很高的，但是农业农村占比较低，对于这些地区，允许根据实际需要来确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。这些地方虽然可以自主确定，但是文件有一条硬要求，也就是说，必须确保土地出让收入用于支持乡村振兴的力度不断增强。
请问如何加强对土地出让收入用于农业农村情况的监督，防止出现“数字计提”、弄虚作假，确保改革落到实处？
吴宏耀：为了防止一些地方“做大”土地出让成本性支出，“做小”土地出让收益，搞“数字计提”，《意见》从三个方面作出了安排。
刚才韩俊副主任已经说了，对于按照土地出让收益50%以上计提的这种方式，要求如果计提数小于土地出让收入的8%，则按不低于土地出让收入8%计提。这样做即使“做小”了土地出让收益，还有“土地出让收入的8%”这个比例来把关，这就为资金计提规模划出了底线。不管两种方式怎么提，底线就是不能低于土地出让收入的8%。同时，中央将根据实际支出情况考核各省（区、市）土地出让收入用于农业农村比例是否达到要求，具体考核办法将由财政部另行制定。
《意见》要求，进一步完善土地出让收支核算办法，加强对于土地出让收入用于农业农村支出的监督管理。具体有“三个严”，两个严禁，一个严格。一是严禁变相减免土地出让收入，确保及时足额缴入国库。二是严格核定土地成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目的建设成本纳入成本核算范围。三是严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。同时，要建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现实时监控。
1、要严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。
2、加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计。
3、各省（区、市）党委政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例、优先支持乡村振兴情况。
4、把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例的情况要纳入实施乡村振兴战略实绩考核，并作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。
我想通过这些措施就能防止有些地方搞数字计提，确保各项改革措施能够落实到位。
提高土地出让收入用于农业农村的比例，会不会对地方财政收支带来一些影响？
吴宏耀：提高土地出让收入用于农业农村的比例，是城乡关系的一次重大调整，可能会在一定程度上改变地方财政支出结构。《意见》对此有所考虑，也采取了一些措施。
已经明确这项改革从明年开始实施，允许地方分5年改革到位，到2025年达到目标要求。各省（区、市）可以确定分年度目标和实施步骤，合理把握改革的节奏，分5年来达到目标要求。
《意见》提出了两个允许，一是允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。第二是允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。
《意见》提出，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金的主动权。同时我们要看到，地方土地出让收入主要是用来搞建设的，过去主要投向了城市，现在要求更多投向农村，所以地方资金使用总量并没有减少，只是使用范围和结构发生了变化，也可以说从“左口袋”掏到了“右口袋”，所以没有给地方政府增加新的负担。我想通过这几条措施，这项改革对地方财政收支的影响不会太大。
责任编辑：林冬娜、邓小云
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原文始发于微信公众号（国地资讯）：资讯︱农业农村部解读调整完善土地出让收入使用范围有关文件
