规划问道北京市规划和自然资源委员会十分重视课题调研工作。注重实践和理论的提升，每年都要求所属各单位针对重点和难点问题开展课题研究，这已经成为传统项目，坚持多年，有些课题很快转化为成果。这项具体工作由委研究室负责安排，北京城市规划学会负责组织专家评审，在评审的基础上提出综合评审意见和建议，起到学会作为政府助手的作用。
2018年共申报课题76项。经过组织专家认真评审，评选出一等奖14项，二等奖26项，三等奖34项（其中有2项专家组建议不参评）。为了交流和提高，学会特将部分课题内容摘要选登，以促进课题研究的交流和提高。本文转载自学会公号，欢迎分享。
二等奖
本市规划督察制度和办法研究——北京国土空间规划督察制度研究
主持单位
北京市规划和国土资源管理委员会督察处
承担单位
中国城市规划设计研究院绿色城市研究所
课题题目
本市规划督察制度和办法研究——北京国土空间规划督察制度研究
获奖奖项
荣获二等奖
研究背景和意义
贯彻中央精神，强化国土空间规划的严肃性和权威性。响应国家空间规划体系改革的发展要求。促进健康城镇化的必然需要。解决北京国土空间规划的迫切需要。
经督察发现的国土空间规划主要问题如下：耕地保护主体责任落实不到位、节约集约用地制度执行不到位、土地执法监管职责逐级落实不到位、政府储备土地抵押融资整改未到位、生态功能用地被违法违规占用。目前北京市已通过开展土地督察工作发现一系列涉及耕地保护、节约集约用地、土地执法监管等方面问题，取得了积极成效。
国土空间规划督察的发展现状
总体情况
空间规划督察主要涉及住建部的城乡规划督察职能和原国土部的土地督察职能。随着新组建自然资源部，空间规划督察职能将会归属于自然资源部。自然资源部三定方案明确提出设立国家自然资源总督察办公室。其职能为完善国家自然资源督察制度，拟订自然资源督察相关政策和工作规则等。指导和监督检查派驻督察局工作，协调重大及跨督察区域的督察工作。根据授权，承担对自然资源和国土空间规划等法律法规执行情况的监督检查工作。
住建部城乡规划督察
主要督察城市总体规划、国家级风景名胜区总体规划和国家历史文化名城保护规划。其中，总体规划是核心，在实际工作中，主要是督察“四线”的执行情况，尤其是以绿线督察为工作重点。
国家土地督察制度
国家土地督察机构的法定职责有：一是监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况。二是监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况。三是监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况。四是开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。
国家自然资源总督察——督察内容上将会涉及两大方面，一是自然资源的开发利用和保护情况；二是国土空间规划的实施情况。
北京国土空间规划督察——北京市的土地督察工作从2010年开始逐步走向规范化、制度化和程序化，形成了较为完备的工作体制机制，北京市委、市政府也高度重视土地督察工作，督察整改成效较为显著，成为助推北京市土地管理水平不断提高的加速器，随着国土空间发展的形势需要以及机构改革和职能的转变，北京市土地督察的内容和职责已经远远不够，因此着手探索适合北京城市发展的国土空间规划督察工作体制机制极为迫切。
当前我国国土空间规划督察存在的问题
法律地位不明确，体制机制不健全
目前规划督察存在的显著问题是规划督察法律地位不明确，缺乏相配套的法律法规体系。一些地方政府对于规划督察的作用仍然不理解，工作不配合情况时有发生。现行规划督察以督察员制度为主，缺乏公众监督机制。缺少督察员在督察工作中的制度约束，出现了“越权”、“非标准化手段”等一些现象和苗头。
督察方式着眼于后端环节，督察意见权威性不足
目前空间规划督察的主要工作方式是参加相关会议，以及通过遥感进行图斑核查等方式进行，由于其决策层面高、涉及范围大，单独依靠现有的机制体制往往无力纠正和处罚。目前的督察建议书、督察意见书在实践中发挥了一定的作用，但仍然存在权威性不足，对于意见答复缺少“时间要求”、“程序要求”，难以保证督察应有的震慑力与“事前制止”的效果。对于不执行督察文书的，缺少明确的约束手段和法律后果，严重影响整体的督察效能的提高。
信息缺乏共享，城乡规划督察和土地督察衔接不够
目前北京市城乡规划督察和土地督察工作的开展仍相对独立，土地督察自2010年始已基本形成一套较为完备的工作流程，但城乡规划督察工作仍处于起步阶段，暂未形成较为完备的工作流程和制度，工作开展进度的不平衡，制度的不协同可能会影响最终的督察效果。随着国家层面自然资源总督察办公室的建立，建议尽快推进北京空间规划督察体制机制的研究，将城乡规划督察与土地督察工作结合开展，共同推动国土空间规划建设的有序进行。
国内外空间规划督察经验借鉴
督察制度是很多国家普遍采用的监管行业部门与相关主体的重要手段，长期以来为相应国家的行政监管和问责都提供了重要帮助，也需要在符合中国国情的情况下予以转化、借鉴与吸收。我们需要通过明确、稳定的法律法规设计，将国外先进经验与中国实际相结合，设计为具体、可操作的条款，确保先进理念与做法转化为制度设计。
英国督察制度
英国规划督察制度建立时城镇化率已经超过80%，处于城镇化晚期，其快速城镇化发展阶段已结束，大规模城市建设已基本结束，良好的城市格局已形成，英国的规划督察更注重城市管理。
根据英国的规划法，英国地方政府具有开发规划控制许可权和土地强制购买权，享有很大的自由裁量权。为了限制地方权力滥用，英国中央政府于1968年设立规划督察制度，干预和纠正地方政府的审批。规划督察制度成为中央政府对地方规划建设进行控制和干预的有效手段，保证地方经济社会发展、土地利用、空间布局及各项建设符合中央规划政策。
法国国家建筑师制度
法国在二战结束后经历了大规模的城市重建和扩建，大量农村人口涌入城市，在老城区兴建高层以解决其居住问题，城市中老城历史中心区遭受严重威胁。在此背景下，为了加强对城市遗产的保护，法国于1950年设立了国家建筑师驻省代表处制度。这个制度在各省设立了中央的派出机构，强化了中央政府的宏观调控作用，60多年来在城市遗产保护方面发挥了巨大作用。
法国国家建筑师驻省代表处制度初设时正处于城镇化中期，当时城镇化率为55%，有效的规划实施监督制度的建立，使得法国在城镇化快速发展的关键时期有效控制了城市基础设施建设、城市重建和改建、居住区新建以及大量公共设施的建设。到20世纪70年代末，法国城镇化率达到73%，基本完成了城镇化进程，并实现了法国经济发展最辉煌的30年。
广东城乡规划督察制度
2011年广东省建立了省派城乡规划督察员制度，2015年实现了全省21个地级市和顺德区全部派驻规划督察员的计划。几年来，广东省在督察范围、督察方式、组织形式、部省联动、案件查处、服务管理等方面进行了积极探索，不断推进省城乡规划督察工作深入开展，构建了良好的工作局面，有力促进了各地城乡规划依法实施，维护了城乡规划的严肃性和权威性。
安徽城乡规划督察制度
安徽省自2011年派驻城乡规划督察员以来，在住建部原稽查办的指导和帮助，省、厅领导的高度重视下，城乡规划督察工作有了较快发展。安徽省城乡规划督察员由省政府聘任并颁发证书，省住房和城乡建设厅负责城乡规划督察工作，厅建设稽查局负责具体工作的开展。
国土空间规划督察制度框架
指导思想及基本原则
北京空间规划督察制度建立的核心在于促进对空间规划问题“主动发现——主动整改——主动督察——主动奖惩”的解决机制。所采用的方式主要为“重划事权”，通过调整生产关系增强规划实施的力度；“形成政策”，通过政策制度建立提升效力位阶增强规划实施的力度；“落实主体”，推动专项行动增强规划实施的力度；“过程监管”，建立及时反馈机制增强规划实施的力度。
国土空间规划督察需要遵循依法督察原则、事权对应原则、协同联动原则。依法督察原则，事权对应原则。协同联动原则，根据各级政府事权合理分工，建立上下联动的空间规划层级监督体系。
督察定位
北京国土空间规划督察应当是北京市政府授权对各区及相关部门在自然资源和国土空间规划等法律法规执行情况的监督和检查。
督察内容
北京空间规划督察应该建立在对城市层面的督察，重点督察对“综合规划+管制分区规划+专项规划+发展时序规划”的实施落实情况。
从相关配套的法律来看，空间体系规划会采用“综合法+专项法+其他规章及制度”构成。
北京空间规划督察的内容应紧密结合空间规划体系和相关配套法律法规，聚焦于空间规划相关的法律落实、规划编制实施、用途管制及其他相关内容。
督察机构和人员
督察机构设置——北京空间规划督察的行为主体是北京市人民政府。从行政关系来看，当前北京规土委所行使的督察权力是代行北京市政府的督察职责。因而，提高督察效能需要从市级层面进行推进。
本研究建议在市级层面成立北京国土空间规划督察领导小组，由主管规划的副市长任组长，北京规划和国土委员会主要领导任副组长，相关部门主要领导任组员。建议北京空间规划督察领导小组依托北京规划和国土委员会下设北京空间规划督察办公室，负责全市城乡规划督察和土地督察工作。
在区级层面，将北京行政辖区划分为四大片区 ，在每个片区分设规划督察组，设组长1名，设副组长2-3名，督察员若干。对本区的空间规划的编制、审批、实施管理工作进行监督，对本区土地利用管理情况进行事前和事中监督。
各区国土空间规划督察组由北京市国土空间规划督察办公室统一派遣督察员，定期进行轮换。督察工作实行督察组组长领导下的督察员负责制。各区应保障督察组的办公地点、开展工作所需要的设备和工具的需要。
督察员的任用和工作
督察员的遴选原则上在全市范围内从事过空间规划相关工作的在职或退休人员中遴选。
督察员由北京市空间规划督察办公室遴选，报北京市人民政府聘任，并颁发聘书和督察证件。
督察员聘任期内，其人事、工资福利、医疗关系等仍在原单位，履行督察职责所必须的工作经费由北京市财政全额拨付，纳入市级财政预算。
督察方式
国土空间规划督察空间采取核查、巡查相结合的方式。
核查具体实施上采取日常核查、集中核查的方式。集中核查按照每年整改时间节点，由北京督察办公室审核各区本年度发现整改问题的落实情况，并对各区上报的已经整改到位的案件进行抽查，对抽查不过关的区，对整改到位的案件进行逐一核查。北京市空间规划督察办公室对各区整改情况进行分析评价，并核算最终整改到位、阶段整改到位比率，综合形成整改情况报告上报北京市政府审定后，提交北京督察局。
督察结果处理与落实
督察结果
强化全过程监督，及时发现违法违规问题，建议督察员根据违法违规问题的严重程度明确不同的处理方式。
督察员在督察中发现违法违规征兆时，督察员应及时提醒相关部门，并予以记录。
督察员在督察中发现情节较轻的违法违规行为或对空间规划实施影响较小的问题，征求北京市空间规划督察办公室、所在督察组组长同意后，向所督察区人民政府发出《督察建议书》，抄送区人大常委会、北京市空间规划督察办公室。
督察员在督察中发现情节较重的违法违规行为或对规划实施影响较大的问题，或对《督察建议书》的要求整改不力或逾期不予整改的，经北京市空间规划督察办公室批准后，由督察员和督察组组长加盖工作印章并签名后，向所督察区人民政府发出《督察意见书》，抄送区人大常委会、抄报北京市人民政府。
督察申诉
建立和完善督察的申诉机制。
被督察区人民政府及其有关部门对督察建议书有异议的，建议可在收到督察建议书之日起15个工作日内向督察组组长申请复核，督察组组长收到复核申请后，应在15个工作日内作出书面答复。
对督察意见书有异议的，建议可在收到督察意见书之日起15个工作日内向北京市空间规划督察办公室申请复核，北京国土空间规划督察办公室收到复核申请后，应在15个工作日内作出书面答复。
督察反馈
跟踪落实督察结果，强化督察的法律权威性和严肃性。督察员应当对督察建议、意见的执行情况进行跟踪，并将跟踪信息及时报送北京市空间规划督察办公室。
被督察区人民政府及其有关部门要认真研究办理督察建议和意见，建议在收到督察建议书或督察意见书之日起15个工作日内向督察员书面反馈办理意见。特殊情况，经督察组组长、北京市空间规划督察办公室同意，可延长15个工作日。
对未按规定期限回复或认为处理不当的，应及时向北京市空间规划督察办公室报告。对督察员提出的建议、意见拒不纠正的或整改不到位的，可由北京市空间规划督察办公室约谈或挂牌督办。
配套制度
责任人制度
建议在健全部门规章的基础上，明确“约谈——信函——督察建议书——督察意见书”等行政行为的法律效力。通过立法确立各类违法情况的行政处罚措施，并确立和强化行政强制执行制度，明确行政执法的主体和责任人。
发现的空间规划相关的违法违纪行为需由任免机关或监察机关给予处分的，应及时报告北京市空间规划督察办公室提请相关部门按照相关法律法规对有关责任人员给予处分。严重者可按程序移交纪检监察机关处理。
离任审计制度
督察员应当参与派驻地人民政府主要负责人离任审计中关于空间规划实施及管理情况的审计工作，对于任期内对督察结果落实不利的，追究相关责任，如有违法违规行为，移交纪检监察机关处理。
督察年度评估制度
各分区督察小组每年应对被督察区空间规划的编制、审批、修改、实施及审批后管理情况进行评估，对规划管理情况进行审核，对各区在发现问题案件数量，整改比率等情况进行总结，形成年度督察报告，由北京市空间规划督察办公室汇总，书面报告北京市人民政府，并抄送各区人大常委会、区人民政府。年度督察报告是各区政府年度工作考核的重要依据。
将督察年度评估报告的必要内容向社会及时公布，发动人民群众的监督作用。
部门合作制度
进一步明确规划督察和执法之间的关系。督察行为主体不具有城市执法的权力，但具有获取违法违规建设行为的手段和方式，可以为城市执法部门提供线索。当地政府具有履行督察为当地政府设定义务的义务，城市综合执法部门作为最重要的履行义务的主体，应当与督察机构形成督察——执法的联动机制。
现空间规划相关的违法违纪行为需由任免机关或监察机关给予处分的，应及时报告北京市空间规划督察办公室提请相关部门按照相关法律法规对有关责任人员给予处分。
对于有违法渎职行为的行政机关及工作人员上报监察部门，并向法院、检察院等司法机关提供违法违纪线索，强化督察结果落实力度。
相关支撑
建立规划制定、管理的信息化平台——应积极推进利用信息技术手段推动督察方式创新，推进地方建设“一张图”系统。在此基础上，叠加规划、审批、开发、执法等内容，共同构建统一的城市规划建设管理综合信息平台，以实现常态化动态监管的目标。充分利用遥感图斑技术的辅助手段，协助督察员及时深入调查和外业核查，获取违法信息证据；进一步完善图斑辅助督察的制度建设，重点补充图斑底图依据的更新管理制度；合法合理判断总规用地规划图与图斑出现差异的情况，分类指导、差异处理，并落实遥感督察属地管理责任。
购买第三方技术支撑服务保障机制——政府可采取购买第三方技术服务的方式，引入新技术及各种信息技术方法和设备，增加信息获取渠道和督察判定的精度，提高督察效率，保证督察的常态化开展。还可以聘请相关机构定期对规划督察结果进行评估，发现制度存在问题，及时解决和完善。
充分发挥社会公众监督和申诉作用——建立正规化、法制化、程序化的督察员与人民群众间的沟通机制，以及上报问题的立案、答复和督察制度，定期向社会通报督察结果的汇总落实情况。及时公布督察员的姓名、联系方式及举报邮箱。
来源：北京城市规划学会.
亮剑行动
原文始发于微信公众号（规划中国）：北京国土空间规划督察制度研究
