标准助力城市高质量发展

鹿  勤

中国城市规划设计研究院科技处副处长

从上世纪80年代后期开始至今，中规院为国家标准化建设做了大量工作，仅编制完成的标准项目超过百余项，其中国家标准61项。今天借中国城市规划学术季——中国城市规划设计研究院“伴随·成长”学术交流会，我想从认识标准、掌握标准、用好标准三个视角，与大家一起回顾一下中规院与城市规划标准伴随成长的历程。

标准包括国家标准、行业标准、地方标准、团体标准（如中国城市规划学会标准）、企业标准（如中规院《城乡规划设计统一技术措施》）。标准广义上说可包括规范、标准、规程、导则、指南等。如国家及省（市）行政主管部门针对工作需要发布的技术导则、指南、编制办法等技术文件，一般用于规范工程咨询与设计的手段和方法，通常具有一定的法律效力和较好的执行力。

习近平主席在2016年第39届国际标准化组织大会开幕式上明确强调，中国将积极实施标准化战略，以标准助力发展。国务院2015年推出四举措改革“中国标准”，包括完善标准化法规制度，全面清理和修订现行国家、行业和地方标准，鼓励制定发布团体标准，提高标准国际化水平；明确提出要借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况, “在更好发挥政府作用的同时，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高标准在推进国家治理体系和治理能力现代化中的战略性、基础性作用，促进经济社会更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展”。

根据新的《标准化法》以及国家标准化改革的要求，住建部主管的工程建设标准改革工作也在持续推进和深化。目前工程建设国家标准正按照强制性国标（规范）和推荐性国标（标准）进行改革，政府主导制定的强制性国标与推荐性国标、行标、地标将逐步进行精简整合，并强调以公益属性为主；同时，明确了团体标准和企业标准由市场自主制定，不设门槛，自愿采纳，鼓励发展以补充市场供给的不足。

从城市规划学科视角来看，城市规划标准具有较强的政策性、导向性、管控性和地域性（地方标准），是以维护公共利益为出发点，以保障安全、惠及民生为落脚点的公益性标准，同时也具有鲜明的时代特征，不同时代解决不同时期的主要问题。因此，通常规划标准承担着以下责任：一是及时承接国家发展理念、落实时代发展要求，引领行业与时俱进；二是不断调查研究总结国内外实践经验，提炼新技术、沉淀好做法，并及时转化、推广，带动行业整体技术水平的提升，为城市的健康有序发展提供技术支撑。

标准可以“建规立制”，引领行业技术发展规范化。

首先，以中规院主编的国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137为例：

1990年我国《城市规划法》颁布，在此背景下《用地分类标准》出台。该标准是我国城乡规划标准体系中的基础标准之一，也是新中国成立以来颁布实施的第一本城市规划国家标准，为健全城市规划法制体系迈出了重要一步。该标准统一了全国的城市用地分类和计算口径，填补了我国城市建设用地控制指标的空白，为合理引导城市布局结构、合理分配和使用城市土地资源、合理利用土地等方面提供了技术支撑。同时改变了分类差别大、同名不同义，计算口径各异等问题，使我国城市用地数据和指标有了可比性。在当时，为规范城市总体规划工作，特别是为《城市规划法》实施后全国新一轮城市总体规划成果整体技术水平的提高提供了保障，发挥了重要而积极的作用，影响深远。

2011版则是2008年《城乡规划法》颁布实施后第一部重新修订的城市规划标准，顺应了城乡发展宏观背景的变化，建立了城乡全覆盖“分层次控制的综合用地分类体系”，落实了城乡统筹的发展要求。该版标准立足我国人地关系紧张的基本国情，完善了规划建设用地标准的设计框架和多元控制机制，坚持节约集约用地；标准将原来的C类用地分解为A类B类，强调了对城市基本公共服务设施用地的保障，进一步体现了城市规划公共政策属性。

我们可以看到，在当时城镇化提速、城市居住用地有大量需求的发展背景下，标准将居住用地从过去的人均18-28平方米提高到28-38平方米，并设立为强制性条文，为保障城市居住用地的规划供给做出了贡献。同时，也将与百姓密切相关的公共绿地指标，从人均5平方米提高到8平方米。标准细节控制的调整，很好地引导了当时城市规划编制工作的健康发展。

2017版落实了新时期生态文明体制改革、加强空间资源统筹管理的要求，为贯彻城市总体规划编制改革精神，落实“多规合一”和城乡统筹要求，提出了覆盖城乡全域的分类和标准。这次修订加强了对城市总体规划编制的指导；增加了镇、村庄建设用地分类；对城镇建设用地的兼容性和混合利用提出了指引，提高了服务规划的适应性；建立了城乡居民点建设用地总量管控机制，保障总体资源环境和生态空间质量；坚持以人为本，加强了城镇地区与人民生活密切相关的单项用地的保障；改善人居环境，加强了对乡村地区集约节约发展的规划引导。

为贯彻落实中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，满足山水林田湖草统一保护和全域全要素统一规划管理要求，该指南制定了统一的国土空间用地用海分类。《指南》以坚持陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，体现生态优先、绿色发展理念，坚持同级内分类并列不交叉，坚持科学、简明、可操作为总体原则。适用于自然资源调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等工作。《指南》的试行将改变我国原土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、海洋功能区划等各类空间规划，在功能或管制分区、用地或用海分类上各有相应的国家标准或行业标准，存在的管理目标不同、内涵不同等问题。

其次，再看看中规院主编的国家标准《城市规划基本术语标准》和《城市规划制图标准》为城市规划工作“建规立制”：统一概念、规范术语，规范图纸表达方式。

《城市规划基本术语标准》GB/T50280-98是我国城乡规划标准体系中的基础标准，具有技术性和政策性双重属性，是城乡规划标准制定、城乡规划制定与管理工作以及城乡规划督察的重要依据，也是公众监督规划的重要工具。该标准2018年完成全面修订，技术内容扩大至城乡范围，并更名为《城乡规划基本术语标准》（未颁布实施）。

《城市规划制图标准》GB/T50280-98 是我国城乡规划标准体系中的基础标准，是城市规划制定图纸表达与管理工作的重要技术工具。该标准2018年完成全面修订，技术内容扩大至城乡范围，并更名为《城乡规划制图标准》（未颁布实施）。其技术内容与2017年修订的《城市用地分类与规划建设用地标准》（未颁布实施）相衔接，增加了控制性详细规划、镇（乡）规划、村庄规划等内容，针对规划制图及规划管理的信息化需求，增加了计算机辅助制图等规定。

总体而言，标准可以为行业的规范、有序发展建规立制；同时伴随时代发展要求，也须不断提炼实践中的新方法、新技术及时推广应用，不断更新、与时俱进。推动行业整体技术水平提高，为城市规划的持续健康发展提供技术支撑。

新时代，我国社会发展的主要矛盾已发生转变，切实提升人民群众的获得感幸福感和安全感是发展的核心。面对高质量发展的要求，生态文明建设、以人民为中心、绿色发展已成为新时代发展的“关键词”。城市面临新的挑战和转型发展，即由高速发展进入到高质量发展阶段，城市空间将从高速扩张、粗放增长，转向存量空间挖潜更新、提升环境品质的精明增长。对城市规划标准而言，更多的是要伴随国家发展理念和发展要求的转变及时调整、转型对接，在保底线、补短板、惠民生，引方向、提质量、促发展方面提供更好的技术支撑。  

下面将针对标准在注重历史文化保护与传承、促进人与自然和谐发展、保障安全底线、关注民生、倡导绿色交通等方面，结合近期中规院主编、携手兄弟单位共同完成的部分城市规划标准，概要介绍其核心技术内容或技术特点。希望大家和我一起看到并感受到：伴随时代发展，标准也在成长，并始终在为行业发展提供积极的技术服务。

作为全文强制性国家标准，全面覆盖了历史文化名城、历史文化街区、历史文化名镇名村等法定的历史文化保护地类型，明细不同层次的历史文化保护地在保护和利用中的强制性规定，严守保护底线，提高保护利用管理水平。该规范将切实推进各类历史文化保护地的保护与利用，助力新时代历史文化保护传承工作的科学、合理、有效开展（从研究到制定历时5年，目前已进入送审阶段）。

《历史文化名城保护规划标准》最早颁布于2005年,2018年修订。2005版是我国名城制度建立后第一部关于名城保护的国家标准，明确了我国历史文化名城保护规划编制的技术要求；对全面保护好我国名城、科学制定名城保护措施发挥了重要作用，对推进我国历史文化遗产的系统保护具有重要意义。

该标准2008版落实了名城保护的新理念、新要求，融入了我国多年来名城保护实践积累的经验，进一步协调衔接了相关标准和文件，具有以下特色：

一是针对中国历史城市特色，开创性地构建了名城整体保护的多层次方法体系，达到国际领先水平；

二是制定了历史文化街区认定标准和划定技术方法，是住房城乡建设部开展全国历史文化街区划定和管理的基本依据；

三是贯彻了以人民为中心的理念，明确了历史城区、历史文化街区内基础设施提升的基本导向和措施，强化了保护与民生改善统筹协调；

四是作为新时代全国历史文化名城、街区保护规划的技术纲领，是134个国家名城、187个省级名城保护规划的重要依据；

五是为全国历史文化街区划定和历史建筑确定提供支撑，指导全国近900片历史文化街区、近4万处历史建筑的划定工作；

六是作为在编相关标准、文件的基本依据；

七是在改善历史城区人居环境、协调社会矛盾、促进优秀传统文化传承等方面，将发挥重要作用。

《风景名胜区规划规范》最早发布于1999年。当时该标准的实施全面提高了全社会对风景名胜区的认识，提高了我国风景名胜区规划编制工作整体水平，对风景名胜区的保护、利用、社会发展、经济发展、旅游管理、建设管理等各方面提供了强有力的技术支撑，为风景名胜区管理提供了技术支撑，同时促进了人才培养与行业进步。对行业有序发展影响深远。该标准2018年完成了修订并更名为《风景名胜区总体规划编制》。

2018年，《风景名胜区总体规划标准》和《风景名胜区详细规划标准》颁布实施，为风景名胜区法定规划的编制提供了技术依据和强有力的技术支撑；解决了风景名胜区规划编制的科学化、规范化问题。内容涵盖了资源保护、游览利用、居民点建设、设施建设等多方面，包括规划审批和管理，对我国自然保护地综合性标准进行了有益的探索，为风景名胜区的永续发展保驾护航提供支撑。

《城市绿地规划规范》是我国第一部系统性的城市绿地规划标准，是城市绿地在系统规划、分类规划和相关专业规划方面的技术依据，是规划行业和园林绿化行业之间的标准化桥梁。该标准具有以下特点：

一是立足“生态文明”理念：明确了市域层级绿色生态空间的构成要素、规划框架、技术重点和指标体系，将区域绿地系统、生态安全格局、绿道、郊野公园、生态修复、立体绿化等各类绿色空间的规划建设管理的新形式、新理念融入标准；

二是立足于推进高质量发展：城市绿地系统从城市建成区内绿地规划扩展到市域，构建了绿地规划三大体系，即系统规划、分类规划和专业规划；

三是立足于推进高水平治理：纳入生态空间管制、绿色生态空间保护和建设，公园体系的规划管控、绿地分类规划和系列专项规划编制要求等技术内容，充分体现了城市园林绿化建设高水平治理的要求。

该标准落实了以人民为中心、高品质生活的发展理念，对接生活圈理念，提出了完善的公园体系、分级分类设置和分级指标控制要求。

《城市综合防灾规划标准》是我国城市综合防灾减灾救灾专项规划方面的首部国家标准，是我国城市综合防灾减灾救灾规划理论研究成果和多年实践经验的探索和总结集成，强调了城市综合防灾减灾救灾专项规划与国土空间规划中的防灾规划的衔接，统筹、协调并指导各专业的防灾规划。主要内容包括：综合防灾评估、防灾空间布局（包括用地安全、防灾分区、防灾设施和重要公共设施等布局）、应急保障基础设施和应急服务设施规划四个板块，明确了各板块的编制内容、编制要求和规范性原则，并提出了可操作、可实施的规划编制技术要领。

《城市内涝防治规划标准》首次引入了城市内涝风险评估的内容和技术要求，明确提出了构建城市内涝防治体系的概念和内容，丰富了雨水工程的内涵，完善了雨水排水的规划标准体系，将对我国海绵城市建设以及规划行业发展起到积极作用。

《城市公共设施规划规范》最早发布于2008年，2019年完成全面修订工作并更名为《城市公共服务设施规划标准》（尚未颁布）。新版标准明确了文化、教育、体育、医疗卫生和社会福利等基本公共服务设施的类型及其主要设施内容，并对各类设施的用地标准与建设规模、分级分类配置与空间布局、服务半径与服务人口等关键技术内容提出了规划建设要求。为城市公共服务资源的统筹规划、合理配置、服务共享，以及设施的网络化发展、合理化建设、高效率服务提供了技术支撑。标准规定了各类用地的底限控制标准，为提高人民群众的生活质量提供保障（该标准研究+编制历时5年，通过5个专题研究及14个案例城市支撑，共对接了42本现行标准）。

《城市居住区规划设计规范》是我国城市规划实施最早、应用最广、社会普及率最高的标准之一；发布于1993年，当时正值我国住房严重紧缺的历史时期，住房建设面临大量实际需求，标准的出台保障了城市居住区规划建设的基本居住条件与生活环境。2018年首次进行全面修订并更名为《城市居住区规划设计标准》（全部修订工作包括2年前期研究及3年修订编制，共开展了15个专题研究、对接了30余本现行标准）。新版标准面对我国新时代社会主要矛盾以及高质量建设、高品质生活的发展要求，从原《规范》的“保基本”到新《标准》的“提品质”，明确提出了保障居住生活环境“宜居适度”的总体原则。新版标准在更加关注民生方面主要体现在：

一是采用“生活圈”对居住区进行分级，以人适宜的步行时间及可达路程圈定日常生活范围，并对应提出应配套建设的生活服务设施和绿地。

首先生活圈将规划的空间问题与人的生活需求和行为习惯紧密结合，搭建了空间规划与基层社会治理体系的对接平台。各地可根据实际需要对接基层管理，既可以对接控规管理单元，也可以对接城市基层街道、社区、物业管理等管理服务平台，有助于推动城市治理体系的共建共治共享。其次生活圈可兼容城市其他功能用地，既可适用于新区规划，也可适用于既有住区。如校核既有住区配套设施和配建绿地的建设情况，有利于老旧小区改造查缺补漏、逐步完善；根据既有设施承载能力合理确定增量规模，保障居住人口与配套设施的匹配关系，将“以人民为中心”的发展要求做实、落地。

原《规范》（左）； 新《标准》（右）

二是引导小街密路，让环境更宜居、生活更方便。落实中央城市工作会议精神及《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理若干意见》要求，发展小街区密路网，提出以“居住街坊”为基本居住单元，形成尺度适宜、环境友好、便于物业管理的生活单元；更加易于到达生活服务设施及公交站点，出行更便捷；利于提升活力、应对突发事件的应急管理；强调“居住区的路网系统应与城市道路交通有机衔接”，益于促进城市支路网的优化与完善、缓解城市交通压力。

三是落实了《若干意见》提出的“优化城市绿地布局”、“强化绿地服务居民日常活动的功能使居民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地”、“进一步提高城市人均公园绿地面积”等要求，优化了居住区绿地布局，增加了城市公园绿地在居住区层级的配建控制要求，总体上比原《规范》提高3平方米/人；同时明确提出了生活圈公共绿地中应有10%-15%的用地用于设置体育活动场地，为社区体育活动场所的落实提供了可能。

四是对居住区规划建设提出了控容控高要求，目的是让居住环境更宜居、生活更安全。调查表明，目前住区建设中存在的与规划相关的主要问题包括：一是大规模建设住宅建筑但缺少配套设施和公共绿地；二是大面积高强度开发建设居住用地、住宅建筑越建越高，已出现容积率突破9的住宅用地；三是城市中心地区已出现居住人口密度突破20万人/平方公里的区域。通过控容控高可合理控制人口密度和建筑容量，缓解城市交通、市政公用设施、公共服务设施的配套压力，缓解城市应急疏散空间的严重不足，以及城市消防救灾能力的制约。

生活缺配套（左上）；强度、高度缺控制（左下、右）

五是科学建模加案例校核构建了“指标组合控制体系”，为规划设计提供科学可量化、易用可实施的规划设计组合型控制指标，对容积率、建筑密度、平均层数、建筑高度等关键性指标进行组合控制、强化指标间的关联性，让控规指标去掉最差、引导向好，可以有效避免规划控制指标不合理不匹配现象（如容积率1.2，住宅建筑控高100米），以及不科学、误读误用（如净容积率当毛容积率使用）等情况，引导居住环境的宜居适度，提升居住品质；同时有益于更好地表达规划设计意图、控制建筑空间形态，从而有助于精细化管理落实规划，实现城市整体空间形态的优化和有序发展。

《城市道路交通规划设计规范》最早发布于1995年，为科学合理地进行城市道路交通规划设计、优化城市用地布局，提高城市的运转效能等方面做出了突出的贡献，影响深远。2018年，因新国标《城市综合交通体系规划标准》出台而废止。

《城市综合交通体系规划标准》贯彻了以人为本和绿色交通优先的发展理念，突出综合交通的协调，以全过程规划为指引，对存量与增量两个阶段的规划明确了技术要求，对城市交通发展中的新方式、新内容进行了规范与引导。该标准将有效指导城市交通规划以及对城市交通问题的治理，对城市综合交通行业的转型与发展将起到积极的推动作用。该标准具备以下特点：

一是发展目标从“满足需求”调整为“支撑城市经济社会正常运行”；从指导建设转变为全面指导政策调控、系统优化与建设并重，提高了城市道路交通设施用地控制标准（升至25%）；

二是指标体系由突出指导快速建设的“空间性”指标体系，转向突出组织优化的“功能性”指标体系，将绿色交通发展指标化；

三是增加了交通体系与城市空间、城市内部交通与对外交通、综合交通子系统之间的协调指引，首次将城市交通与城市空间、土地利用的协调纳入国家标准；

四是强化了绿色交通发展，从城市交通结构入手，将网络结构与出行距离作为控制指标，落实了“小街区、密路网”以人为本的发展理念。

城市综合交通体系协调框架

 利用手机信令数据识别城市活动热点

多模式多层次公交网络构架

《城市轨道交通线网规划标准》最早发布于2009年，该版标准填补了城市轨道交通系统规划标准的空白，重点突出了“规划编制”环节的规范性。2018年该标准重新修订，新版标准充分体现出资源共享和节约利用，突出了社会公共利益和乘客权益，引导和优化城市空间功能布局与交通方式组成结构，以提高城市轨道交通线网规划的科学性。标准的实施将更好地促进城市轨道交通规划建设的良性运行。

《城市步行和自行车交通系统规划标准》首次将步行和自行车交通系统作为独立于机动车交通之外的整体，从“以人为本”的角度出发，对步行和自行车交通的网络、空间、环境及衔接四要素进行统筹考虑，在城市综合交通规划、交通治理改善及城市更新中发挥巨大的作用（该标准从前期的5个专题研究、建设部发布导则，到立项编制，历时5年）。

该标准着力实现由“以车为本”向“以人为本”的转变。道路空间资源的分配优先保障步行和自行车交通空间。强调“系统性、一体化”，从步行自行车“出行全路径”考虑设施规划设计，从网络、空间、环境、衔接四个方面入手，系统性整合通行、停留、信号控制、交通标识等要素；一体化统筹街道“U”型空间内的景观绿化、市政管线、街道家具等设施，提升环境品质；精细化利用各类城市内的道路资源，提升步行自行车网络密度，全面贯彻无障碍设计，为所有出行者提供安全的出行设施。

 
主要内容及章节安排

建筑“U”型空间一体化

上述标准只是中规院标准化工作的局部，但足以看出，过去几十年、中规院几代人，为城市规划标准做出了应有的贡献。可以说，伴随标准的更新与发展，中规院也在成长。

新时代标准要落实国家新的发展理念和要求以及标准化改革的部署，对接规划体系的改革，标准在全域全要素、全生命周期规划建设以及城市环境品质提升、增值提效补短板等工作中尚须做出呼应，中规院还将继续投入研究，为经济社会向绿色发展方式和生活方式转变提供基本技术准则。

目前，中规院已开展对人居环境建设标准体系的探索研究，参与了国土空间规划标准体系的研究工作；围绕城市设计、城市双修、城市更新、完整社区建设、租赁住房建设、海绵城市建设等重点工作中规院也已开展了相关研究工作。未来，人居环境建设标准化工作任务艰巨，可以说我们还站在起点，更多百姓身边的事需要关心关注，标准的作用还有待加强和提高，我们的工作还在继续：

2020年7月10日，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》国办发【2020】23号文，8月18日，住房城乡建设部等13部位联合发布《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》建科规【2020】7号文并配发《完整居住社区建设标准（试行）》。

社区是新时期城市建设的基本单元、社会治理的重心。完整居住社区建设的意义在于，让居民从满足居住，到提供服务、关注治理，促进全龄友好、关注一老一小，提升社区建设服务质量促进居民参与、建设共建共治共享的美丽家园，从而不断提升建设质量、服务水平以及治理能力，推动高质量发展,实现高品质生活。

该指南以群众身边的公共服务设施建设为切入点，科学指导社区足球场地设施建设，充分挖潜利用现有空间资源，因地制宜，提供多样的足球场地建设策略；以人为本，提供多尺寸足球场地的选择，满足不同规模居住区居民运动需求。《指南》可指导各地统筹谋划、协同推进城市社区足球场地设施建设工作，有效普及、推广足球运动，推动足球运动改革发展。同时总结试点工作中积累的经验和做法，编制《社区足球场地设施建设试点示范图集》，为各地提供参考借鉴。

以社区“公园绿地+广场+游戏场+运动场”等绿色开放空间及其休闲设施和运动设施为研究对象，围绕城市高品质生活、社区高水平治理需求，明确15分钟活动圈公园、绿地与广场等绿色开放空间的规划设计建设标准，指导社区规划设计研究和编制工作，对于城市新建和改建居住社区、城市更新和城市双修、街区整治工作将发挥重要的实际指导作用。

社区绿色开放空间体系示意图

接下来谈谈个人对标准的几点认识：

• 标准是技术文件，是技术行为的准则（尽管带有某些特殊属性），城市规划标准不能直接替代规划设计和管理行为。最好的、最适宜的“规划产品”，应该是精心规划、精心设计最终达成共识的成果。

• 标准解决不同发展阶段的主要问题，同时必须跟上时代发展的步伐、与时俱进，才能真正成为国家治理体系和治理能力现代化的技术支撑（比如为老旧小区无障碍改造加装电梯，适时调整日照标准）。

• 标准不是绝对不可以突破的（寻求突破是一种积极的态度），没有突破就没有进步；但这个突破是有底线的，涉及公共安全和公共利益的不得突破。

• 标准需要良好的维护，及时更新技术内容，保持先进水平。

寥寥几页纸，背后几年功。每一本标准背后都凝聚着编制组及业内专家学者的辛勤付出，都可以看到地方实践探索的经验。看似冰冷的几个控制指标，其实满带温度。在此，感谢为标准事业尽心尽责尽力默默贡献的所有专家学者！

报告整理：马诗瑶.

《城市居住区规划设计标准》GB50180-2018今天开始实施

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原文始发于微信公众号（规划中国）：标准助力城市高质量发展