规划问道
现阶段，我国城市进入了以存量资源为载体的发展阶段。城市规划在激活存量资源的思考中，探索较多的是在城市更新中“三旧改造”、城市景观改造、文化遗产保护等领域。对于工业用地，在更新过程中更多是拆掉建筑物释放空间，作为可利用的建设用地去填补其他空间的空缺，由此城市工业用地不断萎缩。近两年各地都在划一条特殊的保护线——“工业用地保护线”，其目的就是为了保障城市的产业空间。那么，工业用地保护红线是怎样的一条线？本文归纳工业用地保护的驱动因素，从广东已有的工业用地保护线划定实践，梳理工业用地红线的内涵。
一、工业用地保护的驱动和意义
“后工业社会”由美国社会学家丹尼尔·贝尔于1973年在其《后工业社会的来临》一书中首次提出，是指一个工业化经济体或工业化国家所经历的一个工业化发展时期，表现为如下特征：一是制造业所占经济总量比重持续下降，并明显低于服务业比重；二是服务业所占比重持续上升，并占主导地位；三是信息技术迅速发展，并进入“信息时代”；四是最重要的经济增长是创新驱动，更多地依靠信息、知识和创造力等(胡鞍钢, 2017)。进入后工业社会的城市和地区，在城市功能转型过程中普遍面临产业空心化和工业边缘化的问题，部分城市认识到制造业对城市可持续发展的重要性，划定工业保护线，将工业用地作为战略资源加以保护。如发达国家少数城市（芝加哥等）、我国的特大城市（深圳、广州等）。
制造业发展开始较早且较为成熟的地区，大部分城市建设空间发展已较为饱和，同时城市现状工业用地普遍存在用地布局零散混杂、用地不集约、产出效益不高等问题。在城市更新过程中，房地产市场导向下“工改住“、”工改商“发展较热，而“工改工“动力不足，城市面临工业用地不断萎缩的问题。存量发展背景下，城市政府希望利用政策手段科学配置土地资源，盘活存量工业用地，实现制造业升级。通过划定工业保护红线，清退城市闲置或荒废工业用地，为高端制造业留出发展空间。同时对连片用地统筹规划管理，制定更精准的政府鼓励扶持政策，引入新型产业业态，引导产业转型升级。如广东珠三角发达城市（东莞、惠州 、中山等）。
广东作为制造业大省，近年来随着资源环境约束加剧，企业“用地难、用地贵”矛盾显现。在此背景下，广东在降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施提出“划定工业用地保护红线和产业保护区块”。在广深莞惠等城市率先进行工业用地保护线探索后，现阶段全省各地都在进行工业用地保护线的研究和思考。对于粤东、粤西、粤北等非珠三角地区，城市处于增量用地开发与存量用地更新叠加发展时期，通过科学划定工业用地保护线，提高城市工业用地集约利用水平，同时构建科学的产业空间结构，为城市产业长期发展提供良好的保障。
（注：以上三种驱动并不互相独立，城市对工业用地保护往往是多种因素驱动，上文从主要的驱动因素进行举例。）
二、从现有实践认识工业用地保护红线
作为制造业强省，广东较早就开始对工业用地的保护和控制进行探索。2008年以来，广州在开展“三规合一”试点工作中，通过对城镇化发展阶段和产业园区的深入研究，提出划定产业区块控制线的方式对产业园区的空间边界、园区规模和准入要求进行管理的尝试。深圳在2016年前后，出现传统产业外迁趋势并且新增产业用地逐年下降，与此同时大量的“工改商”、“工改居”项目导致工业用地受侵蚀，从而出现了产业空心化风险。深圳市以宝安区为试点实践首次划定工业用地红蓝线，对工业用地分级管控。2018年9月《深圳市工业区块线管理办法》正式出台，被称为“深圳工业区块用地最严工改政策”。东莞、中山、惠州作为珠三角的制造业核心城市，陆续依据各自城市发展定位和需求，划定工业用地保护线。目前在国土空间规划编制阶段，也有许多城市将工业用地保护线作为国土空间规划的“第四条线”进行考虑。
广东省部分城市工业用地保护线划定成果
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☞ 名称：工业（产业）区块线或工业保护线
从各地实践来看，该条保护线目前无统一名称，存在微小差异，如深圳-工业区块线、广州-工业产业区块线、东莞-工业保护线、中山-工业用地保护线（区块线）等等。
☞ 内涵：实施产业保护与支持政策的工业片区(或工业用地)控制线
工业用地保护线是以特定的产业空间保障政策为核心内涵，更注着重于底线的保障。各地的实践对于工业用地保护线的内涵较为统一，工业用地保护线可以理解为实施产业保护与支持政策的工业片区(或工业用地)控制线。
☞ 保护对象：“现状+规划”；“工业+仓储+港口铁路站场等……”
工业用地保护线规划中保护的“工业用地”不单只是现状工业用地，从时限来看，除了针对现状工业用地，还包括了远期规划以工业为主导方向发展备用地；从用地分类来看，广东省不同地市定义保护的“工业用地”的内涵存在差异，如深圳、中山等城市只包括工业用地，而广州、东莞等城市，还包括服务于工业生产的仓储物流、港口、铁路货运站场等类型用地。
表 广东省部分城市工业用地保护线名称与保护对象
☞ 分级管控：一级（红线）——“底线”；二级（蓝线）——“过渡”
广东省的工业用地保护线分两级管控。一级线（又称红线）是为保障城市长远发展而确定的工业用地管理线，一般主要为符合法定规划的工业用地，实行严格管控规则；二级线（又称蓝线）是为稳定城市一定时期（3或5年）工业用地总规模、未来逐步引导转型的过渡线，一般为法定规划为其他用地，但现状仍为工业的用地。
☞ 划定原则：总量控制、分类定策、集中连片、保大放小
在划定原则方面，首先都通过总量控制来强调刚性保障；其次均兼顾了近期现状与远期规划，设置了两级线进行分类定策，并且都要求优先划定保障集中连片的产业园区、产业集聚区域，以及重点项目或企业的工业用地。
表 广东省部分城市工业用地保护线划定原则与优先划定情况
☞ 工业区块占建设用地的比例：30%+
广东省首个实践的城市深圳，以总规远期目标为指引，以详细规划层面的法定图则为依据，确定工业用地的总规模约270平方公里，划定工业区块占建设用地的比例约为30%。之后划定工业用地保护线的城市以深圳的30%的比例为借鉴，结合自身工业发展思路和定位，划定结果的比例也都在30%以上。
表 广东省部分城市划定工业区块占建设用地比例
注:惠州划定范围为惠城区、仲恺高新技术产业开发区、惠阳区和大亚湾经济技术开发区。
☞ 工业区块中工业用地的比例要求：60%左右
在划定范围过程中以及成果管理过程中，均强调工业区块中工业用地的比例，一般单个区块内工业用地比例下限值在60%左右（部分城市区分一二级区块要求，如广州）。一方面，相对于大区块线的划法（40%），控制工业用地的比例在60%左右能更为精确划定产业空间；另一方面，相对于划定更高的工业用地比例，又不会太过于刚性，更能促进产城融合。
表 广东省部分城市工业区块中工业用地比例概况
注:不同城市对于区块内“工业用地”的定义存在差异（见前文对比）
为了更直观感受工业用地保护线，随机选取了两个城市的两块工业用地，对其划定的保护线、现状及现行控规进行对比。
☞ 深圳某个区块线
资料来源：
控规单元图：深圳市龙岗204-05&T6&303-10&T4号片区[宝龙东-新布地区]法定图则
http://pnr.sz.gov.cn/ywzy/fdtz/cggbcx/lgq/content/post_5841413.html
产业区块线：深圳市工业区块线分布图（公示文件）
现状卫星图：谷歌卫星图截图
☞ 广州某个区块线
资料来源：
控规单元图：广州市规划和自然资源局控制性详细规划公示文件
https://www.gzlpc.gov.cn/gzlpc/ywpd_cxgh_ghxg_kzxxx/201712/a32f97d0f8284d639f3f6f302b4dcad0.shtml
产业区块线：广州市工业产业区块分布图（公示文件）
现状卫星图：谷歌卫星图截图
整体上，工业用地保护线的调整没有“国土空间三线”那么严格。各地对调整条件描述虽不同，但是大部分城市均规定市级以上重点项目和公共利益需要才可进行调整。同时根据不同级别的控制线类型，设置不同的调整规则。从程序上要求工业用地保护线的调整需要多方审议。
☞ 调整条件：市级以上重大项目建设需要或公共利益需要调整的。
☞ 审批权限：一级线区政府审议，市政府审批；二级线区政府审批，市政府备案（如深圳）或一、二级皆由市政府审批（如广州、东莞）。
☞ 置换原则：总量不减少，等级不降低，大部分城市要求一级线调整需做好总量占补平衡。
除了通过控制线内工业用地总量与比例进行刚性管控，规划还会通过规划建设、产业发展与监督管理三个方面的一系列引导性策略来促进产城融合与产业升级，从而实现工业用地提质增效。
参考文献：
曾昕与佟庆等 (2018). “深圳市工业区块线划定策略及思考.” 城市规划 42 (z1): 62-69.
胡鞍钢 (2017). “中国进入后工业化时代.” 北京交通大学学报(社会科学版)(01): 6-21.
王小兵 (2019). “产业区块控制线划定方法简析–以福建省晋江市为例.” 城市建设理论研究(电子版) 000 (015): P.21-23.
杨继东与杨其静 (2016). “保增长压力、刺激计划与工业用地出让.” 经济研究 51 (1): 99-113.
部门简介：
技术中心，国地科技的技术支持与服务部门，包括技术发展规划、政策研究、技术指导、售前支持、技术培训、质量审核和项目实施统筹等职能。近期协同研究院开展国土空间规划、自然资源管理改革、自然资源资产核算、国土整治与生态保护修复等相关研究。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章作者：张珊珊、曾志南
文章审核：李琼
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原文始发于微信公众号（国地资讯）：研究︱从现有实践认识工业用地保护红线
