安全韧性城市建设的国际经验

随着人口与生产力不断向城市高度集聚，人类在享受城市化所带来的便捷的同时，也面临着随之而来的城市公共安全问题与风险。20世纪末至21世纪初，城市安全问题备受国际社会关注，2006年在加拿大温哥华召开的第三届联合国“世界城市论坛”（The World Urban Forum 2006）的主题中包括了“安全城市”（The Secure City）。2007年联合国人类住区规划署（UN Habitat）发表了题为《加强城市安全（Enhancing Urban Safety and Security：Global Report on Human Settlements 2007）》的全球人居报告。报告强调了三种主要针对城市安全的威胁：犯罪和暴力，不稳定的产权和强迫性迁移（Insecurity of Tenure and ForcedEvictions），自然和人为灾害[1]。

1. 城市安全维度更多、要求更高

各国开始有针对性地制定规划或采取措施来预防或减缓城市灾害，但不同国家对“安全城市”的提法、侧重点、内容等有一定差异（见下表）。如日本因地理条件特殊，自然灾害频发，其安全城市的工作重点集中于地震、洪涝及风暴潮等灾害的预防及应对，日语中的“安全都市”倾向于防灾，而欧美国家则更重视社会治安问题，用“SafeCity”表达阻止犯罪的“安全城市”，而用“Disaster-resistant City”强调城市的防灾功能[2]。我国公安部于2005年提出“平安城市”，涉及自然灾害和社会公共安全问题两个方面。

日本、美国、英国安全城市提法（来源：研究组整理）

在城市是否安全的评价方面，美国福布斯杂志评选全美最安全城市的方法是将人口在二十五万以上的城市，按犯罪率以及交通死亡率两个标准进行评定；加拿大根据其司法统计中心提供的人均犯罪率进行安全城市的排名，英国Endsleigh保险公司根据偷盗索赔率进行英国安全城市的评价。我国最安全城市排名榜的发布机构中国城市竞争力研究会，对于安全城市主要特征的阐释是：当年无重特大安全事故，社会治安良好，投资环境优越，生产事故少发，消费品安全，生态可持续发展，能为市民、企业、政府提供良好的资讯网络环境和强有力的资讯安全保障。

2. 全球先进城市安全管理趋势

近年来，非传统的城市安全问题受到社会各界的高度重视，安全城市的内涵正逐渐从防灾与治安的角度向城市综合安全层面转变。整体来看，城市安全水平与社会经济水平紧密相关，但是两者并非绝对的因果关系，较高的城市安全水平很大程度上还是依赖于有一套健全的安全管理体制机制来保障实现。在互联网技术迅猛发展的背景之下，城市安全已经不局限于实体世界领域，虚拟世界安全也同等重要。随着城市公共安全问题日趋复杂，传统手段仍然具有积极意义，但是先进技术应用已成为关键所在。

在日趋复杂的城市环境中，政府-企业-社区的通力合作至关重要，仅凭借政府之力，捉襟见肘的情况已经越来越凸显，动员全社会的力量参与城市公共安全建设，多主体、扁平化是必然的趋势。此外，一般评估数据所反映的安全水平（客观安全水平）和人们的感知安全水平（主管安全水平）也存在差异，城市公共安全管理政策不仅要致力于提升客观的安全水平，也应致力于提高全民对于安全的感知水平，东京的“安全安心”城市目标就体现了东京已经不局限于构建一个客观安全的城市，同时也将居民的主观感受提升纳入了城市的发展目标。安全管理越来越综合、主动、精准。

1. 东京——高密度高风险大都市的应对策略

东京位于日本关东地区，是日本首都和政治、经济、文化、交通等众多领域的枢纽中心，也是世界上经济发展水平和富裕程度最高的都市之一。从行政区角度来看，东京通常指代日本一级行政区——东京都，其中包括东京都区部（即位于都市核心区域的东京23区）和多摩地方，以及伊豆群岛、小笠原群岛等区域。东京都总面积621平方公里，拥有1300万人口。而广义上的东京都市圈在东京都以外，还包含了埼玉县、千叶县和神奈川县，总面积1万3千4百平方公里，占全国面积的3.5%；人口则多达约4000万人，占全国人口的三分之一以上，GDP占日本约50%。由此可见，东京既是一个人口特别密集和经济聚焦程度极高的城市，在日本有着举足轻重的地位，也是世界上举足轻重的一个综合性现代化国际大都市。

 东京高密度城市现状/ 东京城市安全管理现状（来源：研究组整理）

（1）构建一个具有强综合协调能力的管理体制

东京都通过知事直管型危机管理体制的构建，有效统筹了各部门在灾害应对中的职责和行为，以强枢纽的管理架构保证了条块结构的简明清晰和机制运行的高效。

东京城市安全管理体制（来源：研究组整理）

（2）完善社会整体联动系统，重视社区和个体的抗御灾害和应急的能力建设

东京的危机管理体系格外强调配合与协作，重视由层层联络、环环相扣的以政府为中心但同时居民、企业、非政府组织均发挥积极作用的社会联系网络。建设一个抗御灾害能力强的社会和社区是政府的危机管理机制的基础。深圳城市的公共安全管理体系中的多元组织协作系统还仅仅是处于起步阶段，社会组织以及公民还只是处于被动的执行与实施地位。因此，加快普及市民的危机预防知识和明确规定市民、市民防灾组织、企事业单位等具体责任，加强地区、社区和单位等的防灾对策和危机管理功能，把行政、企业、市民等横向合作作为目的，促进抗御灾害能力强的社会和社区的建设。

（3）以先进技术加强信息搜集和应对手段，以平台建设打通城市信息共享通道

东京十分重视灾害应对研究，并充分将新技术应用到了实际的灾害管理中。东京改组成立综合防灾部，新设信息统管部门，专门统一全面地负责信息收集、信息分析、战略判断。可以清楚地看到，这种机制的关键，就是对信息高度一体化的管理，一切以信息的畅通为核心要旨，打破部门界线及不同部门的信息垄断边界，形成共享信息平台。深圳在城市公共安全管理中应避免信息分散和部门垄断，加强在危难时刻统一调集，迅速汇总。

（4）安全知识技能普及的多样性和实效性

鉴于对灾害事件中“自助”“互助”行为重要性的深刻认识，东京都对于全体居民防灾减灾知识、技能、意识的塑造极为重视，且能够从实际效果出发，高效推进全民防灾。在具体方式上，体现出若干值得学习的特点。首先东京都安全教育普及程度极高，安全训练、演习从学校做起，并且覆盖到整个地区社会，各年龄段、各职业、各地区的居民均能得到充分的安全教育和训练；其次是安全教育和训练的一丝不苟，通过政府和研究者自身的不断改良以及结合实际经验教训，东京都的安全训练方式处在不断的更新完善中，同时，日本的安全训练认真严肃，能实实在在从训练中掌握有用的技能；最后，东京都在安全普及方面不拘泥于单一形式，形成了知识传授、实地实景演练、桌上训练等多种多样手段结合的方式，从《东京防灾》的风靡也可以看出，东京都真正从居民的角度出发来做安全教育普及。

东京城市安全防灾知识普及（来源：研究组整理）

2. 纽约——安全水平迅速提升大都市的实践经验

纽约市位于美国纽约州东南部大西洋沿岸，是美国第一大城市及第一大港，也是世界第一大经济中心。2014年，纽约市人口达到850万，纽约大都市圈则有约2000万人，是美国人口最多的城市。同时，纽约也是一个多族裔聚居的多元化城市，来自全世界约100个国家和地区的移民生活在纽约，给纽约带来无与伦比的城市多样性的同时，也为纽约的社会治理带来了重大的挑战。

（1）顶层统筹的全方位、综合性管理体制

纽约市构建了与全美应急管理体系相适应的有效的指挥系统——市长负责制和直属市长领导的综合性灾害危机管理机构OEM，这样就保证了突发事件发生的时候，决策和指挥的权威性，突破和跨越了政府各部门之间、各地方之间、公私部门之间、政府和社会之间由于组织分化和社会分化所形成的不一致。同时，在市长的统一领导下，进行全方位、综合性的管理，可以更有效地针对目前突发事件的复杂性和综合性，改正了以往分灾种、分部门的危机管理体制的种种弊端，避免了部门责任模糊、互相推诿、协调困难等问题，也最大化地解决了资源重复配置、调度不力的状况[3]。

 纽约城市安全管理机制（来源：研究组整理）

（2）标准化基础上的多元管理网络

在纽约市应急管理系统中，社会组织的发展，治理主体和模式的多元化，政府、社会、公共部门和私人部门之间的紧密合作，公民、社会组织、工商企业、科研机构、媒体机构等在应急管理中的参与都是其灾害应急管理的重要特色。

纽约市社区应急反应小组是一种典型的社区救援组织代表，它自发地将有一定灾害救援背景的市民组织起来，手机灾难情报以协助专业救援人员配置救灾资源，为期所在区域的遇难者提供第一时间的救援，在灾难中市民亲身投入到救灾过程中，可以最大限度地提高抗御灾害的整体能力。

标准化管理：纽约使用全市事件管理系统（CIMS），确定各个政府实体的角色和职责，对应急活动，CIMS确定了政府、非政府组织和其它机构参与突发事件准备、防范和应对的可持续、统一的标准模板。

CERT小组和Ready New York计划：CERT小组是纽约最重要的社区应急组织。通过Ready New York计划，CERT强化了对社区居民的应急教育。

 CERT小组/Ready New York（来源：研究组整理）

（3）实时高效的信息处理和决策机制

信息共享机制：通过网络将标准化信息在各个部门之间实现共享。

信息分析机制：危机信息的收集使用地理信息系统（GIS），能够将数据可视化，及时获取事发地点道路状况、人流、基础设施等并进行智能分析。

信息协调机制：在现场响应时，NYCEM派遣事件协调员，促进约市警察局、消防局、交通部门交流通信和资源请求，并确保机构遵循CIMS各司其职。

纽约信息管理中心（来源：研究组整理）

（4）分级分类风险预警机制

标准化管控：CIMS系统本身是基于多灾种综合风险管控建立，在框架内，有专门的风险识别、阻断和降低的要求。

分级分类预警：根据CIMS设定危机类别和等级，对于不同的风险进行提示和预警。

纽约分级分类风险预警机制（来源：研究组整理）

3. 新加坡——“智慧时代”的安全韧性解决方案

新加坡北隔柔佛海峡与马来西亚为邻，面积719.1平方公里，总人口500余万。新加坡是一个多元文化的移民国家，新加坡公民由75%的华人，以及马来人、印度人等族裔构成。新加坡以稳定的政局、廉洁高效的政府而著称，是全球最国际化的国家之一。新加坡在《美世》（Mercer）的年度调查“2016 Quality of Living Rankings”排名中名列全球安全城市第二，仅次于日本东京。

（1）公共安全“智慧”管理

新加坡政府打开发展电子政务，建设覆盖全岛的数据收集、连接、储存和分析的基础设施与操作系统，有利于城市公共安全管理工作清晰、透明、规范运行。在信息共享方面，新加坡构建了具有分析、过滤和传达信息的City MIND智能平台，从而能让警方、环境局、民防部队、陆交局等许多政府部门共享信息。新加坡基于智慧基础设施的建设，利用高科技手段对城市公共安全进行管理，做到科学化的政策制定、全程化的权力监督、网络化的协同治理，更好地进行公共服务和安全管理。与新加坡相比，深圳市“专群结合”的群测群防网络尚未完全建立[4]，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全领域的突发事件综合分析、研判、决策机制尚不完善；预警信息发布方式有待改进，发布渠道有待进一步拓宽和理顺，急需通过科技手段和机制创新，提高监测能力，提升预警信息处理、发布的科学性、及时性、准确性和实效性。

新加坡City MIND智能平台（来源：研究组整理）

（2）公共安全管理的“外包”理念

新加坡政府素以高效著称。为建设高效政府，新加坡政府在公共管理中引进了“外包”理念。例如网络安全实验室项目正在支撑20个来自科研机构和业界人士的项目，聚焦于软件安全性、云存储和城市交通系统问题；安全城市试验研究项目由发展局和内政部合作，邀请全球领导者AGT International、工程系统集成服务供应商O’Connor’s及日立公司等；NEC公司在新加坡成立全球安全业务部，作为NEC在公共安全领域的全球战略总部。“外包”理念是从企业的经营管理延伸到政府的工作中引入，新加坡政府把这一理念运用到公共管理领域之中，政府通过整合资源，将非核心的工作采取合同外包的方式交给社会中介组织，让政府充分“瘦身”。

从实践效果来看，政府“外包”部分职能不仅没有影响政府的信誉和形象，而且提高运作效益，有效地杜绝了这些领域中腐败现象的产生。深圳具有高新技术产业优势，所有安防市场的主流解决方案和设备供应商如华为、海康、大华、宇视等，都在深圳云集。随着平安城市的建设与公共安全管理体系的不断完善，深圳可通过与企业合作，采用先进的视频大数据分析平台、云储存、云服务等，共同构建综合的智能化的城市公共安全管理平台。

（1）建立顶层统筹的综合型安全韧性管理体制

整合单灾种分散管理的模式，建立顶层统筹型的综合防灾管理模式；例如东京的知事直管型危机管理体制；纽约市长负责制的应急管理体制。

（2）建立常态化、标准化的风险沟通机制

建立各部门及其他主体参与安全管理的统一模板。例如东京建立的危机管理体系构筑指导方针（JIS Q 2001），纽约CIMS系统等。

（3）以技术创新为依托，持续提升风险预警预控能力

启动城市安全试验，例如新加坡的风险雷达信息系统、CityMIND 6.5安全城市管理平台、网络安全实验室计划。

（4）全民充分参与，建立自助-互助-公助协同机制

“居民、企业自己保护自己的自助，地区社会相互救助的互助，国家、地方公共团体机构的公助”三者结合，各司其职。