解读 | 《国土空间规划用地用海分类指南（试行）》（征求意见稿）

从2018年7月至2020年11月，历经近30个月，自然资源部不断结合国土空间规划试点编制及实施管理同步开展国土空间用地用海分类研究。

2020年以来，坊间已流传了多个版本。从2月的《国土空间规划用地用海分类指南（试行）》（征求意见稿）到10月的《国土空间调查、规划和用途管制用地用海分类指南（试行）》（征求意见稿），直到11月的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《用地用海分类指南》），终于盼来了正式发布的试行版，以自然资办发〔2020〕51号文正式印发。

今年是现行土地利用总体规划的规划末年，再过1个多月规划期限将到，新的国土空间规划并未如期而至，指南“千呼万唤始出来”！

上述列举的3个《用地用海分类指南》版本，无论内容如何变化，总体框架基本不变。指南主要内容包括总则、一般规定、用地用海分类及附录、附件，其明确了国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类（以下简称“用地用海分类”）应遵循的总体原则与基本要求，提出了国土空间用地用海分类的总体框架和各类用途的名称、代码与含义。

（一）捋捋指南

《用地用海分类指南》整合了现行国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）、《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）及其1990版的分类思路（统一全国的城市用地分类和计算口径）、《城市地下空间规划标准》（GB/T51358-2019），现行行业标准《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T1055-2019）、《海域使用分类》（HY/T123-2009）等分类基础，建立了全国统一的国土空间用地用海分类。

《用地用海分类指南》贯穿了自然资源统一管理全过程。无论对于自然资源主管部门，还是用地单位，或是技术人员，都是一部极其重要的技术指南，需要认真学习、领会和应用。

用地用海分类应体现主要功能，兼顾调查监测、空间规划、用途管制、用地用海审批和执法监管的管理要求，并应满足城乡差异化管理和精细化管理的需求。《用地用海分类指南》确定的分类按照用地用海实际使用的主要功能或规划引导的主要功能进行归类，具有多种用途的用地应以其地面使用的主导设施功能作为归类的依据。

《用地用海分类指南》建立全国统一的国土空间用地用海分类，其使用范围覆盖自然资源管理全过程，包括国土调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、耕地保护、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等工作环节。并针对自然资源管理中不同的工作环节提供多种使用规则，对应使用不同的分类层级。

（二）捋捋分类

提起分类，这个得从《中华人民共和国土地管理法》说起，2019年修正版第一章第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。第三章第十八条规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

《用地用海分类指南》的到来，明确了在编的国土空间规划的编制基础，打破了原土地利用总体规划和城乡规划的用地分类思路。本指南用地用海分类遵循陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹的基本原则，对接土地管理法并增加“海洋资源”相关用海分类，按照资源利用的主导方式划分类型，设置24种一级类、106种二级类及39种三级类。

1、代码识别

（1）用地用海分类

一级类，代码2位（01～24），其中“留白用地”（16）、“其他海域”（24）仅为一级类，未进一步细分。

二级类，代码4位（一级类+01～13），其中一级类“公用设施用地”（13）的二级类最多（代码后两位01～13）。

三级类，代码6位（二级类06～12+01～05），其中二级类“商业用地”（0901）的三级类最多（代码后两位01～05）。

（2）地下空间用途补充分类

一级类，UG+代码2位（UG12、UG13、UG25、UG26），其中后两个是对用地用海类的补充。

二级类，UG+代码4位（UG1210、UG1314、UG1315），其中后两个是对用地用海类中的“公用设施用地”（13）的补充。

表 地下空间用途补充分类及其名称、代码

2、分类统计

通过整理统计，一级类中有2种地类（代码16、24，下表红色字体）仅为一级类，不再展开细分；有7种地类（代码06～12，下表绿色字体）细分至三级类；剩余15种地类（代码01～05、13～15、17～23，下表蓝色字体），细分至二级类，未展开细分至三级类。

《用地用海分类指南》在使用中可根据实际需要，在现有分类基础上制定用地用海分类实施细则；涉及用地用海类型续分的，尚应符合下列规定：

（1）本指南用地用海分类未展开二级类的一级类、未展开三级类的二级类、以及三级类，可进一步展开细分。

（2）本指南现有用地分类未设置复合用途，使用时可根据规划和管理实际需求，在本指南分类基础上增设土地混合使用的用地类型及其详细规定。

表 用地用海分类名称、代码

（三）捋捋归类

1、陆海统筹

根据上表，一级类中用海种类有6种（代码18～22、24），分别为“渔业用海”（18）、“工矿通信用海”（19）、“交通运输用海”（20）、“游憩用海”（21）、“特殊用海”（22）及“其他海域”（24）6个一级类，并进一步细分为16个用海二级类。

围填海形成的陆地根据其地表土地利用的主要功能或资源保留保护的主要方式，按照陆域各类用地进行分类，用海分类不影响现行法律法规关于维护海洋权益和实行海岛保护的相关规定。

2、保障公共服务设施

为加强对基本公共服务设施的保障，在“公共管理与公共服务用地”（08）一级类中，进一步细分“机关团体用地”（0801）、“科研用地”（0802）、“文化用地”（0803）、“教育用地”（0804）、“体育用地”（0805）、“医疗卫生用地”（0806）及“社会福利用地”（0807）7个二级类，同时对其中的5种二级类（代码0803～0807）进行了三级类细分，以满足不同层级、类型国土空间管理的需要。

3、适应市场

为体现对市场的适应性，在“商务金融用地”（0902）中的各类商务办公用地，由于土地使用的可复合性与兼容性较强，则不再进行三级类细分。在使用过程中，可根据实际需要进行续分。

4、保障安全

为体现对安全底线的保障，在“工业用地”（1001）与“物流仓储用地”（1101）中，由于可能产生污染或存在安全隐患，需对不同污染程度的项目明确提出不同的选址布局、安全防护与隔离等要求，按其对居住和公共环境的干扰程度进行三级类细分，分为一类、二类、三类对应用地。

（四）对接“三调”

“三调”成果是国土空间规划现状的基础性依据，国土空间规划分类应与“三调”工作分类充分对接、有机衔接。本指南用地用海分类充分考虑了与“三调”工作分类的衔接，同样名称的一级类尽量保持内涵一致；并在此基础上对部分分类进行了调整、补充和细分。用地用海分类与“三调”工作分类的对接情况详见下表。

1、内涵一致的一级类

用地用海分类与“三调”内涵一致的一级类共有5种（代码为01～04、15），分别为“耕地”（01）、“园地”（02）、“林地”（03）、“草地”（04）、“特殊用地”（15）。

2、涉及补充的一级类

用地用海分类对“三调”分类进行补充，涉及的一级类共有7种，即为“留白用地”（16）和6种用海一级类（代码18～22、24）。

3、涉及调整、细化的一级类

用地用海分类对“三调”部分分类进行调整、细化，涉及的一级类共有12种。下表中红色字体部分为变化较大的地类。特别要注意的是以下地类的变化：

（1）“盐田”（1003）已归并到“工矿用地”（10），不再属于“湿地”；

（2）“乡村道路用地”（0601）已归并至“农业设施建设用地”（06），“田间道”（2303）已归并至“其他土地”（23），都不再属于“交通运输用地”；

（3）“干渠”（1311）、“水工设施用地”（1312）已归并至“公用设施用地”（13），不再属于“水域及水利设施用地”；

（4）“种植设施建设用地”（0602）、“畜禽养殖设施建设用地”（0603）、“水产养殖设施建设用地”（0604），已归并至“农业设施建设用地”（06），不再属于“其他土地”。

表 用地用海分类与“三调”工作分类的对接情况（局部）

被盼来的指南，不但是国土空间调查的基础，而且是国土空间规划编制的基础，也是未来用途管制的基础。虽然指南“姗姗来迟”，确也“来得及时”，及时为自然资源领域的各路人士指明方向，是一份实用指南。

（一）留余地

《用地用海分类指南》为应对城市未来发展的不确定性，针对国土空间规划确定的城镇、村庄范围内暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地，增设1个一级类“留白用地”，含义中明确该用地仅用于国土空间规划的用地分类。

（二）广覆盖

《用地用海分类指南》实现国土空间的全域全要素覆盖，遵循“陆海统筹”的基本原则，在分类体系设置上，整体考虑用海与用地分类，将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上进行统筹和衔接，好记易懂，也方便操作；遵循“城乡统筹”的基本原则，在陆域实现非建设用地、建设用地全覆盖，满足城乡差异化管理；遵循“地上地下空间统筹”的基本原则，在空间复合分层上实现地上、地下空间全覆盖，满足精细化管理的需求。

（三）强指导

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）提出，按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程。

《用地用海分类指南》是在整合原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类基础上，建立全国统一的国土空间用地用海分类。本指南试行版的印发在构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准等方面，是一次质的飞跃，也为自然资源部履行自然资源管理职责提供重要的技术支撑，更为国土空间规划的编制提供可操作性的指导。

（四）高响应

《用地用海分类指南》较好地响应了国土空间规划和管理的新要求，将“农业设施建设用地”提到新的高度，单列为一级类，不再从属于其他地类。另外，为促进城乡统筹协调发展，对于农村社区生活服务之外的公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地、仓储用地、公用设施用地等用地，不再单独设立农村专用地类，统一使用相应的用地分类，体现城乡一体化。

同时，指南对必须要加强用途管制、提供用地保障，或对选址布局有特殊要求的用地类型进行进一步的细分;对用途或性质相近、没有布局管制要求或用途间转换不需严格区别、无特别附加条件的，则不再细分用地类型，以此满足新时期差异化与精细化管理需求。

（五）大空间

《用地用海分类指南》为试行版，各地在使用过程中，可根据实践经验不断深化、细化，进一步探索和完善。

《用地用海分类指南》为基础通用版，各地在使用过程中，可根据实际需要，在现有分类基础上制定用地用海分类实施细则，涉及用地用海类型续分的应符合细分规定，赋予较大的细化空间。

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国地资讯

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