秉轴持钧 因时制宜——解读《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》

改革开放40年来，中国在追求经济发展的快车道上疾驰，取得了举世瞩目的成绩，但为此付出的代价成为了未来发展的掣肘。近年来，在国家层面，党中央、国务院以系统的全局观、时空观，基于国情的科学判断，出台了一系列适应时代需求、转变发展方式的政策文件。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的颁布实施，标志着传统规划使命的结束。通过全新的制度设计，将形成全新的规划构建，真正将生态文明战略、高质量发展等改革目标写入行动计划，面向实施。

在国土空间规划构建的四梁八柱体系中，市级国土空间总体规划的地位尤为重要，发挥着承上启下的关键性作用。市级国土空间总体规划将体现战略性的全国国土规划纲要、区域协调性和综合性的省国土空间规划承接转化为面向可实施、可操作的市级纲领。核心是从具体管辖层面系统地“解决人地矛盾，重构发展模式”，以汲取“多规”中的精华，纳入新的体系平台创建，促进城市行政辖区范围内决策者、管理者、使用者形成统一的认识，统一目标，统一实施路径，达到新时代国家治理的目标。

《指南》中突出了市级国土空间总体规划的综合性、战略性、协调性、基础性和约束性。在总体上，规定了编制内容的层次性与多维度，提出了编制的原则和导向，体现了战略引领，底线管控的作用，蕴含了“秉轴持钧、繁做简出”的哲学思维。具体体现在以下方面：

一、强化底线思维，遵循自然约束

底线既是约束性条件，又包含限制性因素。长期以来，受限于规划编制范围及既有规划要求，大多数城市没有形成完整的底线基础，缺乏边界管控的制度与内容，导致在发展决策上，不能有效识别问题，造成了不可估量的资源浪费与经济损失。

本次《指南》中以生态文明建设的新思想来推动规划的改革，要求从基础开展“双评价”“双评估”研究，明确了编制中要研究所在地的气候和地形地貌的条件，以及水土等自然资源的禀赋，生态环境容量等空间本体的特征，分析自然地理格局，同时，识别生态安全、粮食安全、城市安全、能源安全等关键风险问题，全方位摸清城市发展的底盘底数，判断城市的发展短板。

市级国土空间总体规划的开展应立足国情，尊重自然，顺应自然，保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，为生态优先绿色发展提供基础底图。统筹划定“三条控制线”，体现了在综合考量城市发展基础上，对未来发展的底线约束。水资源和能源供应，制约了城市可承载的最大规模与活动强度。我们必须审时度势，通过人地的关系梳理，对土地挖潜及土地供应的研究，对水资源可承载的研究，对新发展模式的研究，从而转变对城乡的施策。

二、建立全域视角，统筹城乡发展

党的十八大报告提出“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求，市级国土空间总体规划要求明确空间分布。生产空间集约高效是“三生空间”的根本力量，生活空间宜居适度是“三生空间”协调发展的重要纽带。生态空间山清水秀是“三生空间”协调发展的先决条件。

《指南》中提出了优化空间结构，提升连通性的要求。市级国土空间总体规划应重视对城乡交通系统的全面构架。建立城乡之间的全方位有效联通，构建城市内部系统性的通达交通网络，倡导公共交通、绿色交通，促进道路的高效使用。以西安为例，市级国土总体规划中，提出了促进轨道系统多网融合，增强城市功能组团的区域链接能力，构建分向组织、布局均衡的环形枢纽体系，加强渭北客货运支撑能力，匹配公共服务中心与交通枢纽体系，引导外围组团集聚发展。

通过打造15分钟生活服务圈，科学配置国土空间资源，提高城乡公共服务设施水平，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。盘活集体经营性建设用地，从总体层面上引导解决乡村规划缺失、治理缺失、资金缺失、基本公共服务、基础设施落后问题，形成健康发展的城乡关系。

在国家乡村振兴战略指引下，乡村地区迎来发展机遇，但城乡发展不平衡问题仍然十分突出。农村数量大，一定区域内，相似程度高，缺乏发展内生动力，基础设施存在较大短板。因此，对农用地和低效建设用地整治是重点，市级层面确定村庄布局、发展导向、规模边界，切实指导在详细规划层面开展“多规合一”的实用性村庄规划编制。

三、引导高效发展，追求空间品质

《指南》以问题为导向，应对发展模式低效粗放与建设用地、各类资源的有限性矛盾日益凸显问题，通过新的规划指标体系，引导转变以规模驱动的空间组织方式，通过空间结构的供给侧结构性改革，以及空间动力、空间质量、空间效率的变革，切实解决城乡发展的难题。

《指南》提出了设计原则，“突出当地的自然和人文禀赋，促进城市形成更有特色、有竞争力地发展。”实则鼓励地方因地制宜，例如，在城市有机更新方面，可以通过建立分区分类，精准施策的存量用地更新改造方式，在条件成熟时有条不紊地开展工作，补齐城市发展短板。也为城市留下发展记忆，形成城市特色的一部分。西安在市级国土空间规划中提出了“两高两保”的目标要求，其中，保护生态方面，重点推动生态环境质量持续好转，重点是秦岭、黄河与大气、水环境和土壤污染防治；保护文化方面，要加大文物保护力度，守护好黄帝陵、兵马俑等文化遗存，做到对历史负责、对人民负责、对未来负责。弘扬优秀文化，加强公共文化产品和服务供给。

《指南》蕴含了价值取向的转变，将“以人为本”纳入其中。通过精准的人口结构和社会结构研究，合理配置城市公共服务设施，特别是养老设施，基层街道和社区的文化、生活服务设施。相比以往的城总规，本次强调开展城市总体城市设计，关注了城市的整体空间形象问题。这继承了中国古代“天人合一”城市建设的优秀思想，必须摆脱工业化的进程中，造成了城市千城一面的困境。因此，如何从城市的自然禀赋、人文积淀、城市性格中把控城市空间发展的总体布局与空间形象，塑造与自然环境相融合的新国土空间，是每个城市需要独立面对的。

四、强调底基统一，融合城乡治理

本次《指南》建立起了市级国土空间总体规划了从蓝图型规划向治理型规划的转变，以审慎的态度决定未来发展之路。规划编制方法上，“自上而下、上下联动”的组织方式，通过全民参与的形式，融入集体的智慧，增加规划的广泛参与性，便于实施和管理。

在规划编制中，鼓励运用新技术、新手段对现状进行全面分析与预判。对规划基础做了统一要求，以第三次国土调查为统一编制基础，建立统一的坐标体系，数据体系，保证在国家范围内，建立起规划全生命周期的管理，支撑科学的编制与研究，同时，依托数据库搭建审批信息平台，提高规划的审批效率和城市建设的放管服改革。还可以对规划管理实施和监督评估，促进规划成果数字化发展，支撑和构造未来智慧城市。

历史告诉我们，规划的远见卓识，带给伦敦、巴黎等城市的发展是财富无法衡量的。我们的城市发展也到了新的机遇期与挑战期，纵然眼前千难万险，我们仍需要壮士断腕的决心与魄力，为后代，千秋万代，惠及子孙。

文章作者：董娟，西安市城市规划设计研究院

图片来源：摄图网，版权归原作者所有