面向管理的实用性村庄规划探讨

陈 鹏

中国城市规划设计研究院村镇所所长

乡村的功能越来越多，主要包括提供农副产品满足食品需要的经济功能，提供劳动就业和社会保障的社会功能，作为生态环境主体因子的生态功能，保护文化多样性和提供教育审美的文化功能等，这些功能决定了乡村用地的多样性和复杂性。

因此乡村的发展需求包括，对接城市居民生态休闲服务需求，基于供给侧结构性改革，探索农村农业融合发展用地空间保障对策，促进城乡优质要素流动和生态休闲服务的高品质供给。具体的需求，从设施上主要分为生活和生产，生活包括休闲服务和社会公共服务，生产包括农业生产服务和农田配套服务。

未来的中国乡村，尤其是能够振兴的乡村地区，很多将不再是传统意义上的农村居民点，而是既能传承文化、留住乡愁，又能承载丰富创新功能的新型社区。比如现代农业的生产服务基地，乡村旅游的服务承载地，传统文化的传承发展地，诗意栖居的郊野居住地，创新功能的适宜承接地。

当前乡村规划管理的核心问题是：管理跟不上市场，政策跟不上土地制度改革探索，导致乡村设施用地需求的多样化，跟空间供给单一与制度供给薄弱形成突出矛盾。

一是农用地的管理存在空缺。包括农转用的程序问题，设施农业配套的缺失、管理灵活性的不足，农用地管理与产业发展的矛盾等等。

二是集体建设用地盘活诉求强烈。包括集体土地入市非常困难，农村集体土地管理利用存在问题，集体公益性用地潜力挖掘诉求难以满足，公共设施项目和临时建设无法完整落地问题。

三是宅基地管理矛盾突出。包括宅基地治理存在空缺，用地指标无法满足村民建房的合理需求，宅基地闲置与分户需求无法得到满足的结构性矛盾问题，农村宅基地激活不足、近郊批少建多和违建行为时有发生、宅基地潜力再挖掘矛盾等问题。

一是国际经验存在较大局限性。一方面，相对于发达国家普遍的城乡一体，中国是城乡二元的体制背景；另一方面，中国的法制传统相对欠缺，国人的法治意识相对淡薄。

二是政府与市场的关系一直没有理顺。经常是一管就死，一放就乱。村庄作为政府治理的末端，市场发育也不完善，在惯性的驱动下，关系理顺的过程更加复杂。

三是中国地域广阔，各地的情况千差万别，乡村尤甚。如何在国家统一的制度政策和地方灵活的弹性应对之间寻求适度平衡，一直是我国治理的难点。

四是对管控与引导的关系存在思维误区。如果我们认为世界非黑即白，不承认存在大量的“灰色”过渡空间，我们就必然陷入“管控死板、引导不足”的境地，就会导致该灵活的太刚，该强硬的太软，合法的给不了，违法的管不住。我们应该这样认识：一方面，世界因为复杂而精彩；另一方面，世界因为规则而美丽。有复杂就有冲突、有矛盾，所以需要规则，有了规则以后就会更加精彩美丽。这个“规则”对于正在建立管治框架的农村来说，应该是先急后缓，讲求实效，宜粗不宜细，宜简不宜繁。

村庄规划的地位类似于城镇单元控制性详细规划，不仅针对村庄建设，也包括集建区外村域内各种建设行为；它是乡村规划管理、建设许可的依据；通过自上而下的传导，落实上位规划要求，指导项目实施。村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作，在这里规建管可能不是一个流程，而常常就是一个有机融合的整体，具有更强的统筹性和时效性。

既有村庄规划体系与方法，在协同性、指导性和实施性方面均有不足。

一是村级规划协同性不够。在以前，不同系统的相关村级规划各有所长、也各有所短。住建系统重在指导村庄建设与整治、改善人居环境，适应新时期城乡居民对村庄环境品质的需求，相对忽视了村域土地利用。国土系统强调空间管制和资源保护，重在保护生态环境与农业生产空间，但对农业的发展要求考虑不足。农业系统重在引导乡村产业的发展，但在人居环境、土地保障方面有所欠缺。

二是上位规划的指导性不足。上位规划编制滞后导致乡村规划管理工作低效，体现在：上位规划编制公布不及时；上位规划侧重布局缩减，村庄规划侧重改善人居环境，两者不衔接；村庄规划的缺位致使所有规划许可工作都积压到乡镇政府，导致工作效率低下。

三是村庄规划难以支持乡村的规划管理，导致实施性不足。一方面，乡村规划内容与规划管理需求错位，体现在：以建设规划为主，注重物质环境的建设，对规划实施的考虑较少；较少考虑不同发展阶段乡村规划编制内容的差异，导致人力、资金的浪费；规划深度不足，不能成为管理的直接依据。另一方面，简单套用城市规划技术，与村庄实际不符，比如村民的参与性、主体性不够，在农村产权条件下，根本无法实施；比如在村庄中随意规划“几轴几带”、“几纵几横”、“几大组团”，大而无当。

当前中国乡村有这么几个特点：第一，产权特征方面，是集体土地加私有住房，而且是存量为主、增量为辅。第二，社会关系方面，是村庄空心化、老龄化、原子化和利益分化，而且城乡关联大于村内的关联，因为大部分青壮年都在城里打工。第三，治理模式方面，古代是宗法自治，当代是人情加上少量法律。第四，区域环境方面，共同面临着工业化、城市化、信息化、现代化的多重冲击，呈现区域发展的差异化和类型多样化。

第一，规划内容方面，面向需求、解决问题。

对一般村庄来说，要简化内容、加强村庄规划的实用性，要着重面向村民改善人居环境、政府对全域用地管控、村域土地整治和现代农业发展这四大需求。一是自上而下，对村庄定位要明确类型，国土空间规划控制指标要确定建设用地总量、基本农田、耕地保有量。二是自下而上，要分析村庄现状特征与问题、农户需求调查、村委会意见。三是建管并重，突出详细规划属性，落实乡村振兴项目。四是村民改善人居环境需求，要通过实地调查得出，包括基础设施（污水、厕所改造）、公共服务设施（活动场所、小学、幼儿园、医疗等）、农民建房等。五是整合政府管理需求，自然资源和规划部门对多规合一的用地管控、全域土地综合整治，农业部门对现代农业项目、高标准农田建设的要求。

在重点地区，要突出功能复合、连片编制的需要。包括城市近郊地区、风景名胜区、农业产业园区、田园综合体，这类地区的村庄规划任务相对综合复杂，并且有开发建设主体，正所谓“麻雀虽小、五脏俱全”。要体现全域全要素的特点，兼顾经济功能、社会功能、生态功能、文化功能；要注重三产融合的规划思路，充分彰显乡村的特色优势，发展以农业为基础的特色产业，发挥休闲价值，延伸农业产业链条；要形成相对综合全面的规划内容，内容上兼顾产业、空间布局、建设等，成果上综合总体规划、详细规划、景观设计等。

第二，规划深度方面，面向实施、简便灵活。

一是图则管理，主要针对新批的宅基地和农村集体经营性建设用地，具体项目可以弹性管理，或者设置负面清单，没有必要设置得太死太刚。新批宅基地，要明确用地边界、宅基地面积、建筑基底面积、建筑高度、四邻关系等控制要求。有条件的可进一步明确住宅户型和风貌引导要求，推广地方农房标准图集，明确闲置宅基地处理方式。农村集体经营性建设用地，可以参照城市控规管理，明确用地性质、边界、面积、开发强度等指标。具体项目可弹性管理，或设置负面清单。

二是清单管理，主要针对公共管理和公共服务设施项目。《关于村庄建设项目施行简易审批的指导意见》提出，可以性质留白、指标预留，对暂时无法明确具体规划用途的建设用地，可采取“留白”方式处理，暂不确定具体规划用地性质，为未来的布局优化、项目落地预留空间，项目指标纳入5%留白用地，预留建设用地规模；可以通过对点位预控，列入政府清单，对暂时无法明确具体地块及规模边界的项目，可在用地规划图中采用“点位”预控的方法，表达项目的类别和意向性位置，后续可根据项目建设需要再确定具体边界、规模和相应的规划管控要求。

三是通则管理，在文本中明确相关要求。重视法定文本的书写；对于设施农业，以“面积规模+比例上限”的方式设置通则；对农产品加工、仓储等生产用房设施，一定单层面积规模以下的，在一般农用地上的配套建设可按照各地通则规定进行管理；对化肥、农具存放点，占地小于一定面积规模的，占用一般农用地、一般生态空间进行建设的，可按照各地通则规定进行管理。

四是备案管理，纳入村规民约。农房改造，对农民在现状宅基地上进行改造、修缮的，进行备案管理；对在现状宅基地上翻建的，采用地方推荐标准图集的进行备案管理；对单独设计的，进行规划许可管理；村民改造自家住房为农家乐、民宿进行经营的，需要进行备案管理。商业服务设施，对新建单层且面积小于一定标准的，占用村庄集体建设用地，符合村庄规划的，进行备案管理。

另外，我们规划最终要面向农户，所以在成果表达上面还是要尽量简明化和形象化，要让农民看得懂。要有规范化的规划公示成果，技术成果图层包括建设用地管制区、规划地类、基本农田、生态红线等；要有简明化的成果表达，包含前图后表（图则+控制表）、规划图则（空间管控+设施落位）、表格（指标控制表+实施项目列表）；要有形象化的成果表达，形成设计导则，照片改绘要有前后对比。

第三，规划方式方面，面向村民、协商合作。

十九大报告明确提出我们要打造共建、共治、共享的社会治理格局，在国家《农村人居环境整治三年规划》里面也明确提出要“建立政府、村集体、村民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制”。

基本方法包括：一是村民动员，上靠村两委下发动群众，外靠村乡贤内靠理事会，全面调动各方积极性。二是重点针对“一老一小”，解决实际常住居民的现实问题，并通过儿童传播普及现代知识和先进理念。三是组织机制方面，实施以奖带补、村委与理事会决策机制、村民投入劳动力的工分制等，要有所创新。四是软硬兼施，重点提升村庄人居环境，主要包括污水处理、厕所改造、环境卫生整治等。

每一个相关的主体，角色都要发生适当的转变。政府要从以前的立项目、出资金转变为更多的出机制、促保障；规划团队从以前的出方案、搞建设转变为更多的听意见、来参谋；村民从以前的要我干转变为我要干；总体组织方式从以前的选点到各自申报、以奖代补、逐步筛选。村民的转变也是一个渐进的过程：第一个阶段是通过专家组织发动，村民认同这个事情；第二个阶段是随着加强沟通协作，村民逐渐地自发参与；第三个阶段就是专家撤走了之后，要实现由村民主导的村庄永续发展。

实用性的村庄规划到底是什么？我认为村庄最好地体现了我们中国天人合一的传统，因此村庄规划应该上承天理、下接地气、中通人文。上承天理是顺应规律趋势，下接地气是顺应自然与传统，中通人文就是要顺应农民的人心与人性。

以此为基础，村庄规划的理念应有三个根本——以自然为本、以文化为本和以村民为本。以自然为本，注重天人合一，体现乡土性；以文化为本，关注村庄作为民主基因、文明载体的属性；以村民为本，以农民为主体，让农民安居乐业，共享发展红利。

村庄规划的方法应是三个结合：上下结合、以下为主，政府、村干部、村民形成合力；内外结合、以内为主，内生动力与外部支持共同作用；近远结合、以近为主，近期行动与长远目标同时发力。

村庄规划其实是针灸式的存量规划和自治式的增量规划相结合。面向管理的实用性村庄规划有三个方面的含义：规划内容是面向需求、解决问题，要实用；规划深度是要面向实施、简便灵活，要管用；规划方式是面向村民、协商合作，要好用。

我们以前的规划更多是关注土地、关注设施，但是现在规划已经日益转向“人”了，管理更应以“人”为中心。我们的世界是复杂的，而人是最复杂的，也是最精彩的，规则是因人而定的，也是由人来执行的。规则制定出来要让人理解内涵、能够执行、愿意执行，这样我们国家才能更快地进入法治社会，我们的空间治理才能更快地现代化。