规划问道集体经营性建设用地入市作用有限
桂华
( 武汉大学中国乡村治理研究中心教授 )
农村集体经营性建设用地制度改革方面的争议，很大程度上源于概念上的混乱。该项制度改革很大程度上指向征地制度，是要打破政府垄断城市建设用地市场，改变国有建设用地与集体建设用地的不同法律地位。但是，“经营性”并非法律的概念，而是规划的概念。实际上，集体建设用地与国有建设用地的区别，不是源于“规划”，而是源于法律的赋权。集体建设用地是不是“经营性”的，不是构成其能否入市的先决条件。
追溯其缘起，1998年土地制度改革是一个关键节点。从那时起，集体建设用地入市的大门被关死，城镇化和工业化进入了“国家征地-建设园区”的土地集中开发模式，放弃了以乡镇企业为代表的农村工业化“低小散”道路。在20世纪90年代后期普遍采取“国家征地-建设园区”模式，之前珠三角已经依靠“三来一补”政策实现了大规模工业化和土地的高强度开发，“五个轮子一起装”，形成农民集体自主开发的土地非农利用模式。到了2000年之后，随着城镇化与工业化升级，土地“低小散”利用模式的弊端显现，表现为一是权利极其分散，二是产权十分复杂，三是土地高度破碎，四是基础设施不完善。产业升级带动土地二次开发，早期形成的集体建设用地面临着如何处置的问题。“集体经营性建设用地”的概念由此产生，集体经营性建设用地入市成为冲破征地制度和2008年修订的《土地管理法》的突破口。
“集体经营性建设用地入市”自身的目标定位也经历了不同阶段的变化。在第一阶段中，是要解决乡村自发工业化带来的历史遗留问题，即全国超过267万hm2(4000多万亩)的存量集体经营性建设用地如何再开发的问题。在第二阶段中，从局部政策扩张为对整个建设用地制度的修改，是要通过“集体经营性建设用地”这个小口来打破征地制度。第三阶段，是要解决乡村振兴问题，希望通过集体建设用地入市来解决乡村振兴资金来源问题。显然，“集体经营性建设用地入市”改革承载了过多的期待。需要反思的是，仅仅一项具体制度改革，能够解决那么多问题吗？“集体经营性建设用地”在制度和法律上是指哪一部分土地？“集体经营性建设用地”真的能够解决乡村振兴面临的“钱从哪里来”的问题吗？
集体经营性建设用地空间分布不平衡是改革面临的一大问题。现有的存量集体经营性建设用地主要在发达地区，在中西部并不多，可利用的更少。对此有三种解决方式被提出：一是缩小征地范围；二是通过缩小征地范围为集体土地入市留出空间；三是让农民腾退宅基地来变为集体经营性建设用地。这又引发连锁问题：一是城郊和经济发达地区的宅基地退出成本极高，如苏南一些地区腾出宅基地的成本达到每公顷数千万元，主要用于对农民的还建安置。二是增减挂钩问题，土地增减挂钩和建设用地指标交易本质是财富的转移支付，容易产生地方负债和诱发地方政府的过激行为。
综上所述，提出以下几点看法：第一，集体经营性建设用地概念在法律及制度方面没有清晰定位，应将法律概念与规划概念结合，进一步规范化。第二，城市近郊地区存在集体经营性建设用地入市的空间，集体经营性建设用地入市所形成的利益分配是只面向入市地区农民，还是惠及更大范围，这有待考量。第三，是市场容量问题，我国属于发展中国家，在现代化阶段，经济增长动力仍是主要源自城市，乡村起到后方、保底和退路的功能，乡村的经济机会有限，集体经营性建设用地入市容量有限。
乡镇规划是统筹镇域集体经营性建设用地入市的重要平台
王明田
(《小城镇建设》杂志执行主编、中国建筑设计研究院城镇规划院副院长，中国城市规划学会小城镇规划学术委员会委员 )
集体经营性建设用地市场供求取决于相关方的利益博弈。从地方政府角度，一方面可以将非法建设行为纳入到合法途径当中，另一方面又可以收取一定比例的调节金，客观上存在鼓励集体经营性建设用地入市的动力。从集体组织角度，是否愿意上市取决于“非法入市”和“合法入市”市场收益的比较。从土地使用方角度，现在的法规对于现有使用者的利益缺乏保障，容易造成一定的社会矛盾；对于未来新的使用方，要考虑的是国有土地与集体土地的拿地成本、土地整治、配套设施等投入成本等方面的比较。
乡村土地要素资源合理配置与城乡融合发展
彭震伟
( 同济大学建筑与城市规划学院党委书记、教授，中国城市规划学会常务理事 )
由此，乡村集体经营性建设用地的入市，必须要有城乡融合发展的全局视野。
第一，讨论乡村集体经营性建设用地的入市，要放在城乡发展的整体背景下讨论，不能割裂乡村及其外部环境，既不能将农民排除在利益再分配的体系之外，也不能忽视城市发展投入对城市周边乡村土地增值的直接影响。
第二，乡村集体经营性建设用地的改革可以与宅基地改革联动进行。以上海郊区的乡村土地使用改革为例：通过现有乡村宅基地的归并，腾换出集体建设用地指标并作为集体经营性建设用地入市。由于集体建设用地尚不能作为住宅用地直接入市，故采取康养用地入市的方式，提供40年的土地使用权，村集体以土地入股的方式实现长期分红。
第三，乡村建设用地大多存在散、小、碎的特征，其入市的改革需要通过“土地综合整治”的有效手段，保障其在符合规划和用途管制的条件下入市。
第四，可以探索乡村集体经营性建设用地入市的多种方式，如直接入市、间接入市等，不同的入市方式应有针对性的制度保障与配套措施，以保障乡村全体农民的收益。
第五，不论是乡村“三块地”中哪一块地的改革，其根本都应落到城乡发展要素的合理配置与再配置，以各种方式赋予乡村地区相应的发展权利。
集体经营性建设用地入市的意义与规划难点
李京生
( 同济大学建筑与城市规划学院教授，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会顾问 )
提问与分享
张立
( 同济大学城建干部培训中心主任、中国城市规划学会小城镇规划学术委员会秘书长 )
集体经营性建设用地进入土地市场，与城市建设用地同地同权是好事情，是在农村土地要素市场中撕开的一个口子，各地也进行了诸多的实践探索，例如浙江省的德清县和上海市的松江区。但是，据我所知，农村集体经营性建设用地的流转试点工作，在很多地方主要是国有企业在参加，地方政府选择国有企业参加集体经营性建设用地买卖的试点工作，主要是考虑到政策的不确定性和试验工作的可回旋性，为了避免出现一些不可预见的问题。那么，我的问题是提给上海市松江区自然资源局的沈洁同志的，我想问，在上海集体经营性建设用地入市试点中，有无民企、私企购买集体经营性建设用地，占的比例有多大，购买后是否产生了什么问题，或者是否预见到一些潜在的问题？专家们对主要是国企参与集体经营性建设用地流转问题怎么看？
陈晨
( 同济大学团委副书记、建筑与城市规划学院副教授，中国城市规划学会青年工作委员会委员 )
沈迟：
吴宇哲：
集体经营性建设用地对国土空间规划会产生怎样的影响？在我看来，我们国家的耕地保护和建设用地指标调控，背后最重要的线索就是加强中央对地方的宏观调控，指标调控造成地方用地指标紧张。如果地方政府把农村土地改革看成是释放建设用地指标的途径，显然是对政策的误读。最终的改革方向应该是农村与城市一致，如果城乡二元结构永远存在，那就不符合顶层设计的方向。但是，这一过程又不能一蹴而就，否则农民在缺乏基本保障的情况下退出宅基地，就会影响社会稳定。所以，改革应该循序渐进，规划要从空间上、政策上，以及人的安置等方面综合考虑。
新型城镇化的核心是人的城镇化，以人为本的城镇化包含着给予新市民社会保障。农村压力减少后，农村活力才会得到提升。虽然目前我国城镇化率达到60%，但按户籍计算的话，农村人口仍占60%。所以，改革最核心的问题是协同改革，集体经营性建设用地入市只是撬动改革的工具，最重要仍在于综合改革，其中包括土地制度改革。如果说1998年的改革限制了中国农村的发展，那从法律制定上就应当重新思考，而不应将错就错。如果抱着守旧的思想做改革，那后路将难以继续。只有思想开放，才会有更大的空间去做规划。
陈琳
( 上海市城市规划设计研究院国土与乡村首席规划师、三所所长，中国城市规划学会城市生态规划学术委员会委员 )
上海以建设卓越的全球城市为目标，乡村是城市未来核心功能重要承载地和城市核心竞争力的战略空间。我认为目前上海乡村地区的价值是被低估的，大量低效的农村集体建设用地和分散的宅基地是影响乡村振兴发展的因素之一。全国正在探索全域土地整治，希望对低效的农村产业用地和分散的农村宅基地进行整治和空间优化，进而促进农业空间集中连片和高质量发展，推动乡村真正意义振兴发展。上海市松江区也是集体经营性建设用地入市的试点地区，为上海市推动城乡一体化高质量发展提供了“松江经验”。南海在探索集体用地整备制度，那么是否意味着正在进一步探索如何打通集体经营性建设用地和宅基地之间的途径？
沈迟：
很多地方都在讲低效用地的整治利用，但低效用地也是个相对概念。在一个地方是低效用地，换到别的地方就不一定低效了，它要有一个比较标准。空间配置既有正面的产出，也有负面的产出。如果对产业用地进行评估，单位面积正产出有就业、税收，负产出有交通压力、消耗的能源、排出的污染等。用地低效与高效的论述必须以一定时间、一定地域范围为背景进行讨论。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【学术季对话】集体经营性建设用地入市对国土空间演进的影响（二）
