水鸟友好视角下的海岸带湿地与城市建设用地空间管制范围研究

海岸带是海洋和陆地交接、相互作用的地带，不仅是地球表面最为活跃、变化极为敏感的地带，还蕴藏着丰富的资源，是鸟类、鱼类及哺乳动物的栖息地，滨海湿地是海岸带自然资源的重要组成部分，为迁徙水鸟提供了繁殖地和越冬地。在我国，栖息于滨海湿地的水鸟约有230 种，占全国湿地鸟类总数的80% 以上。海岸带也是生产力最高的地区之一，且人口稠密，经济发达。但是近些年随着海岸带城镇建设用地的无序扩张，海岸带的湿地资源迅速减少，严重破坏了海岸带的生态环境。合理的海岸带空间管控，对保护海岸带生态资源、推进人类社会的可持续发展具有重大意义。

目前相较于西方国家对海岸带空间规划管制的广泛研究，我国还处于摸索阶段。虽然也在地方层面进行了很多具有积极意义的探索，但是仍未出台国家层面的海岸带管控文件与法规，也没有明确系统的对海岸带各类城市建设用地范围进行管控的文件，而且我国幅员辽阔，海岸带区域东西南北跨度大，制定出统一的、操作性强的海岸带空间管控政策显得极为紧迫。一年四季需要南北迁徙且对生态环境敏感的水鸟及其栖息地可以作为统一评判海岸带地区生态环境是否良好的标准，这也是本文从水鸟友好视角研究的原因。

另外，在我国海岸建设退缩线距离的实践和研究中，通常是先根据地形地貌、地质特征将海岸线类型分为砂质岸线、基岩岸线、淤泥质岸线、生物岸线和人工岸线，再根据自然过程和灾害程度来确定建设退缩线的安全距离，这样的退缩线划分方式主要侧重于城市的安全，没有考虑到同一岸线类型下不同湿地的具体情况，未以水鸟保护为目标。因此，本文以水鸟友好为目标，就海岸带上各类型滨海湿地的保护距离，以及与之衔接的各类型城市建设用地的退让距离展开讨论，以期为海岸带湿地保护范围及城市建设用地的空间管制范围的划定提供借鉴。

1.1 研究思路

以往对于水鸟栖息地保护的研究，更多是采用GPS定位跟踪的方法。该方法更适用于研究全球、跨省、区域性的大尺度范围内的水鸟迁移情况及水鸟活动路径。然而，对于尺度相对较小的不同类型的城市用地及近海湿地而言，水鸟出现的频率及活动情况则很难精确跟踪定位。因此，本文选择采用专家打分法对17种滨海湿地和17种城市建设用地进行水鸟友好程度调查。通过对水鸟专家、观鸟爱好者、沿海城市居民及海岸带湿地保护区工作人员进行问卷调查，搜集各类滨海湿地和城市建设用地中水鸟出现的数量与频率数据，这些数据可以反映不同用地类型对于水鸟的友好程度。

研究以水鸟的栖息湿地为保护对象，以各类城市建设用地为控制对象，对不同用地类型对于水鸟的友好程度进行判别及排序。在此基础上，研究结合关于湿地保护与缓冲区划定、海岸带建设退缩线范围划定等方面的文献，以及我国各地区的城市总体规划、海岸带综合保护与利用规划、生态保护控制线等，提取出17种滨海湿地的建议保护距离和17种城市建设用地的建议退让距离，制定滨海湿地的缓冲区保护范围和城市建设用地退让湿地距离标准。

1.2 问卷设计

研究以“海岸带湿地与城市建设用地中水鸟出现数量与频率调查”作为问卷题目，问卷主要内容是对我国海岸带上的17种滨海湿地和17种城市建设用地中出现水鸟的数量与频率进行打分，分值范围为1～10分，得分越高则可见到的水鸟数量越多，出现频率也越高。问卷的受访者包括水鸟专家、观鸟爱好者、海岸带湿地保护区工作人员及海岸带城市居民。最终，研究一共回收了187份有效问卷。其中，水鸟专家的问卷共19份，占总数的10.16%；观鸟爱好者的问卷共127份，占总数的67.92%；海岸带湿地保护区工作人员的问卷共9 份，占总数的4.81%；海岸带城市居民的问卷共32份，占总数的17.11%。

2.1 海岸带湿地水鸟友好程度评价

研究按照《湿地公约》和《中国滨海湿地保护管理战略研究》，将我国滨海湿地划分为：生物岸线(主要包含的湿地类型是红树林沼泽、潮间盐水沼泽、潮下水生层和珊瑚礁)、自然岸线(主要包含的湿地类型是浅海水域、潮间淤泥海滩、海岸性咸水湖、海岸性淡水湖、河口水域和三角洲)、沙质岸线(主要包含的湿地类型是潮间沙石海滩湿地)、基岩岸线(主要包含的湿地类型是岩石性海岸) 和人工自然岸线(主要包含的湿地类型是库塘、养殖池塘、稻田/ 冬水田、盐田和滨海人工景观水面)，共12种自然湿地，5种人工湿地。

依据表1的调查结果可知，自然岸线的水鸟友好程度最高，优于生物岸线，优于沙质岸线，优于基岩岸线。人工自然岸线的水鸟友好程度最低。另外，自然湿地中的珊瑚礁湿地的水鸟友好程度偏低，人工湿地中的盐田和滨海城市人工景观水面的水鸟友好程度最低。

2.2 现行海岸带湿地保护距离

目前，国内很多海岸带规划和研究是按照不同的海岸线类型来确定海岸建设退缩线的，也对部分滨海湿地的保护距离进行了规定。

生物岸线中，只有红树林沼泽和潮间盐水沼泽有相关保护距离规定。惠州市发布的海岸带保护与利用规划规定，红树林生物岸线建设后退不小于400m，人工培育修复的红树林生物岸线建设后退不小于100m；山东省规定潮间盐水沼泽保护距离为30～500m。对于潮下水生层与珊瑚礁湿地类型没有相关规定。

自然岸线中，三角洲湿地在日照市规定中的保护距离是河口满潮时水位线向外延伸500m；潮间淤泥海滩在海口市规定中的保护距离是400m；河口水域的保护距离在日照市、威海市和青岛市的规定中分别是：200～500m、100～200m和30～50m；海岸性咸水湖的保护距离在海口市的规定中为50m；海岸性淡水湖和浅海水域目前暂无相关规定。沙质岸线类型的潮间沙石海滩湿地的保护距离在山东省、广西壮族自治区和浙江省等地的规定中都是高潮线向陆地一侧延伸500m。基岩岸线类型的岩石性海岸湿地的保护距离在威海市的规定中为海崖上部边缘向陆地方向延伸100m。另外5种人工湿地中，只有库塘有保护距离。

综观相关文献，我国17种滨海湿地中，有一半没有设定具体的保护距离管控标准。每一类湿地的保护距离也不尽相同，同一类型的湿地在不同区之间也存在差异。另外，在现行规范中，三角洲湿地是保护距离最大的湿地类型，达到2000m。同时，表1中得分靠前的潮间淤泥海滩、潮间盐水沼泽和河口水域湿地的保护距离也都在400m 以上。人工湿地除库塘外都没有规定保护距离，在水鸟友好程度调查中的得分也相对靠后。塘库的保护距离达到1000m，比一些自然湿地的缓冲距离还要大很多，这是因为考虑到水库是城市饮水的重要来源，要保证水质的安全性。

2.3 各类滨海湿地建议保护距离

研究依据水鸟友好程度调查结果，将滨海湿地分为3个保护级别：得分在6分以上的三角洲湿地、潮间淤泥海滩、潮间盐水沼泽、河口水域和红树林沼泽为三级保护湿地；得分在5分以上的海岸性淡水湖、稻田/冬水田、海岸性咸水湖、养殖池塘、浅海水域、潮间沙石海滩和岩石性海岸为二级保护湿地；得分在5分以下的潮下水生层、库塘、珊瑚礁、盐田和滨海城市人工景观水面为一级保护湿地。

对于三级保护湿地，研究在上述规范中选取相关湿地保护距离中的最大值，作为其建议保护距离。这些湿地目前都有相关保护距离的规定，但存在一定差异，因此其建议保护距离选取最大值，以保证按照目前最严格的标准进行保护，保留更多的原生态栖息地，尽可能避免城市建设的影响。

在二级保护湿地中，对于海岸性咸水湖、潮间沙石海滩和岩石性海岸保护距离已有相关规定，可选取现行规范作为建议保护距离；海岸性淡水湖、稻田/ 冬水田、养殖池塘和浅海水域尚未制定保护距离，可参考其所属岸线类型的退让距离，确定最终的建议保护距离。

在一级保护湿地中，除库塘外，其他类型的湿地都没有规定现行的保护距离，虽然这些湿地的水鸟友好程度较低，但是相较城市建设用地而言，其仍能为水鸟提供休憩、觅食等空间，因此也需要划定保护距离。基于上述分析，研究最终确定了海岸带17类湿地缓冲区的建议保护距离。

3.1 城市建设用地水鸟友好程度评价

研究按照2012年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》中关于城市建设用地的分类，结合海岸带地区的特点以及对水鸟影响程度的差异情况，在8大类和35中类的城市建设用地中选取了具有代表性和普遍性的17种城市建设用地作为调查对象。根据用地性质进一步将17类城市建设用地类型分为四类，即城市绿地、生活性用地(包括一类居住用地、二类居住用地、三类居住用地、公共管理与公共服务用地、商业设施用地和娱乐康体用地)、交通性用地(包括公路、货运码头和客运码头) 和生产性用地(包括一类工业用地、二类工业用地、三类工业用地、一类物流仓储用地、二类物流仓储用地、三类物流仓储用地和公用设施用地)。

得分越高的建设用地类型对水鸟的影响越小、对水鸟越友好，得分越低则相反。由表1可知，城市绿地的水鸟友好程度最高，其次是容积率较低、绿化率较高的一类居住用地；交通设施用地的水鸟友好程度处于中间水平，而工业用地、物流仓储用地和公共设施用地对水鸟的影响较为严重，三类物流仓储用地对水鸟的影响最为严重。

3.2 现行城市建设用地退让距离

目前，相关的海岸带保护与利用管理条例中没有明确规定每类城市建设用地退让海岸和生态用地的距离，只针对部分建设用地做出规定。因此，研究还参考了海岸带城市的城市总体规划、生态保护红线规划等文件。

对于生活性用地，福建省、广东省、海南省规定未建成区建筑后退线为沿平均大潮高潮线起向陆域延伸不少于100～200m。其中，对于商业设施用地，深圳市规定小型商业或者小型旅店等需退让35～50m。对于生产性用地，大连市、天津市和上海市规定的一类工业用地和一类物流仓储用地的退让距离较小，集中在30～300m，二类工业用地和二类物流仓储用地的退让距离集中在50～300m，三类工业用地和三类物流仓储用地的退让距离最大，主要在100～1800m。对于交通性用地，北海市规定高速公路需有50～80m的防护带，深圳市和威海市规定滨海大道两侧的防护林宽度应在50～700m，海南省规定交通枢纽需要退让生态保护红线区范围200m。对于城市绿地，深圳市规定需退让海岸线25～50m。

综观相关文献，在不同城市建设用地之间以及同一用地类型在不同地区之间退让距离的规定都存在一定的差异，这与城市建设用地内部的复杂性有关。在现行规范中需要退让距离最远的是三类物流仓储用地，在1300～1800m。而城市绿地、一类居住用地和公共管理与公共服务设施用地，在现行规范中的退让距离集中在200m及以下。

3.3 各类城市建设用地建议退让距离

对于城市绿地，很多城市并没有规定其退让湿地或海岸线的距离，甚至有的城市绿地直接与湿地相连。虽然城市绿地能够为鸟类提供丰富的生存空间，但是考虑到城市绿地是供人类休闲活动的场所，也会存在人为活动干扰，因此可选择相对较小的距离作为城市绿地的建议退让距离。

对于生活性用地，参考我国沿海省市现行规范中关于海岸线一般性建筑后退线的规定，确定建议退让距离。由于该类用地内都存在一定的附属绿地，在该类用地中限制人为活动，以及完善植物种类的布局与搭配都可以为鸟类提供一定的生存空间。但是，商业设施用地中人类活动最活跃，因此该类用地可在生活性用地退让距离的基础上，根据用地内人类活动的活跃程度适当提高建议退让距离。对于交通性用地，由于人工操作、车辆噪音等对水鸟存在较大的干扰，选取我国沿海省市现行规范中退让距离的最大值作为相应的建议退让距离，但是由于码头的交通属性，在周边没有重要生态资源的情况下，可以适当缩短城市必要交通节点的退让距离。对于生产性用地，选择我国沿海省市现行规范中退让距离的最大值，作为建议退让距离，最大限度地减少城市建设对水鸟及其生存环境的影响。

每个地区和城市的建设用地本身就存在多样性、复杂性，本次研究选取的17种城市建设用地的分类以中类为主，每个中类下又有各种小类。因此，研究以划定范围的方式给出海岸带城市建设用地的建议退让距离。

目前，我国海岸带地区的9个省份，以及天津、上海2个直辖市中，浙江省、广西壮族自治区、上海市和天津市没有从省(自治区)/直辖市级层面颁布专门针对海岸带规划与管理的文件，相关内容主要出现在生态规划或者城市总体规划中。在市级层面，我国49个海岸带城市中仅有约1/3的城市颁布了专门针对海岸带规划与管理的文件。同时，还没有海岸带规划从水鸟及其栖息地保护的视角来展开研究，这对我国沿海地区生态环境的保护十分不利。本文基于水鸟友好视角展开的研究，虽然并不能作为海岸带空间管制范围划定的唯一依据，但是就我国的实际情况而言，确定统一的标准尤为重要，这对于今后展开全国层面的海岸带规划具有一定意义，有助于增强城市海岸带规划的可操作性。